社会治理 ｊ 新城新区产城分离现状 原因及对策 杨雪锋 林森 （浙江财经大学１．公共管理学院；２．经济学院，浙江杭州３１００１８） 摘要：新城新区是城镇化发展过程中城市空间的新形态，其部分城区在发展过程中出现 了人为的偏离、产城之间和人民居业之间的协调关系被漠视、产城分离问题日渐突出等现象。 园区新城新区划分为居住新区、产业新区、高铁新城和科技新城，普遍存在居住区规划不足、 产业区的城镇化功能不健全、高铁新城的要素集聚有限、科技新城集聚欠佳等问题。针对这 些问题，为使新城新区走向良性发展之路，应该调整好土地用途的规划理念，制定好产 业激励，完善户籍制度，创新经营设施。 关键词：新型城镇化；产城分离；产城融合；新城新区 中图分类号：Ｆ２９９．２ 文献标志码：Ａ 文章编号：２０９５—７０１７（２０１７）０４—００５１—０７ 一、引言 缺乏平衡，产城分离乱象横生。多数新城新区由 于规划面积过大，而且空间布局远离主城区，无 改革开放三十多年以来，我国的城镇化和工 业化一直保持高速发展势头。特别是近十年来， 新城新区作为城镇化、工业化的重要平台，已形 法接受主城区基础设施和公共服务的辐射，或因 城市功能不足导致新城新区不能健康持续发展， 或因产业集聚缺乏规模效应导致新城新区对人口 吸纳能力有限，出现“空城”“鬼城”等怪象。 成庞大的建成区规模。据不完全统计，截至２０１４ 年，我国县及县级以上的新城新区数量超过３０００ 这种空间城镇化或土地城镇化，常表现为“有城 无产”和“有产无城”两种情形。 “有城无产” 的城区往往缺乏相关实体经济的支撑，转而片面 地追求房地产市场的开发，导致产业结构单一， 个…。然而，由于过度追求经济增长目标，缺乏 以人为本的科学规划理念，不少新城新区忽视了 城镇化与工业化的协同推进，导致人民居业协调 基金项目：浙江省自然科学基金项目（ＬＹ１６Ｇ０３００１２）；教育部人文社会科学规划基金项目（１５ＹＪＡ８４００１９） 作者简介：杨雪锋（１９７０一），男，湖北枣阳人，浙江财经大学公共管理学院教授，博士，研究方向：城 市经济与城市治理；林森（１９９２一），男，浙江宁波人，浙江财经大学经济学院研究生，研究方向：城市 经济。 ２０１７・０４ 豳 豳嘲５１ ？囊社会治理 经济缺乏活力，就业吸纳能力低下，无法实现规 划目标设定的人口规模等现象的出现； “有产无 城”的城区则呈现出缺乏基本的城市基础设施， 城市功能单一、公共服务供给匮乏、居住环境不 佳，仅仅被当作制造业集聚的生产基地。基于不 同的发展需求，当前新城新区呈现多种空间形 态，其产城分离的特征和成因也存在差异，有必 要对其进行梳理和归纳，探寻产城协调发展的规 律，提出产城融合的对策。 二、文献回顾 中国城镇化和工业化进程在经济新常态下更 加注重经济发展质量和效益。城镇化更加强调以 人为本的协调发展，实现产城融合。产城分离不 仅不利于促进产业和城市功能之间的良好互动， 导致城市空间结构失衡，降低城市人居品质，还 会加剧城市新区经济增长的不稳定、不协调和不 可持续。产城分离问题成为当下城镇化领域的重 要议题。相关文献大致可以划分为产城关系变 化、职住分离及通勤问题、产城融合评价及其实 现路径等几个方面。 关于职住分离的相关研究，部分学者运用市 场理论对其进行了剖析。Ｊｏｓ Ｖａｎ Ｏｍｍｅｒｅｎ、Ｐｉｅｔ Ｒｉｅｔｖｅ｜ｄ和Ｐｅｔｅｒ Ｎｉｊｋａｍｐ等通过构建工作和住宅流 动性与通勤距离的二因素构建出搜寻模型，得出 的结论是：通勤距离每增加１０公里将使人们的选 择同样的工作和居住环境时间减少至少２年［ 。 Ｇｉｕｌｉａｎｏ Ｇｅｎｅｖｉｅｖｅ通过对交通拥堵原因的阐述提 出划片划区的劣势并呼吁通过职住平衡来缓解交 通状况＿３ｌ。Ｓｍｉｔｈ Ｔ Ｅ，Ｚｅｎｏｕ Ｙ则提供了一个新的 空间不匹配机制假设来解释居民优化行为，提出 没工作者如果住在离工作地点很远的地方会导致 他们选择不愿去搜寻工作并失业，他们不愿意搬 迁的理由是低地租和大房子消费的远期收益不足 以超过高概率找到一个工作但可以在附近居住的 长期收益，这可以进一步解释职住失衡问题 。 柴彦威等人运用北京地区问卷调查数据和多元回 ５２灞豳 鞫躅圈２０１７・０４ 归模型验证了对居民职住分离程度的差异性影 响，发现单位居住区的职住分离程度显著小于商 品房居住区，单位福利住房的职住分离程度一般 较低，性住房的职住分离程度一般较高Ｅ引。 关于产城关系协调发展研究，相关学者也做 出了丰富的阐述。李文彬、陈浩认为产城融合内 涵的理解主要着眼于人本导向、功能融合和结构 匹配这三个方面ｌ ６ｌ。罗守贵认为城市发展需要遵从 科学规律，而产城融合理念是符合大规模城市扩 张持续进行的，并分别从全国层面、城市体系层 面和单个城市层面对产城关系进行阐述Ｅ 。杜宝东 则用时间、空问、类型和人本四个维度系统地建 构产城融合概念内涵与外延的认知体系，提出城 市未来需要的“产、城、人、境、意”等各方面 要素的碰撞与融合ｌ８３。李文彬、张昀认为城市应 该以人为本，一切功能围绕人的需求展开，即从 人本主义的视角去理解产城融合，进而提出规划 对策Ｅ９］。刘畅、孑Ｌ翔等学者提出产城融合的核心内 涵是产业布局耦合、城市功能齐全与综合设施完 善［ｍ］，区域产业空间和社会空间相协调［川。 关于产城融合评价方面，张开华等通过以 湖北省１２个地级市为研究对象，采用主成分分 析方法，对湖北省的产城融合度进行测评［１２］。 苏林等对上海张江高新区产城融合水平评价模式 建立了４层指标体系，包括经济发展水平、园区 配套、城市化水平等，利用模糊层次综合评价法 进行具体分析，得出每一个指标的权重以及综合 测评结果Ｅ”］。 关于产城融合实现路径方面，李学杰等认 为城市发展必然会有产城融合的结果，从系统 工程的角度出发，全面兼顾经济、社会、文化、 生活、生态、人口、用地布局、道路、设施配 套等资源要素的合理布局，确保产业依附于城 市，确保城市更好地服务于产业，有力地推动 城市的可持续发展。蒋东华（２０１２）认为产城 融合是一个复杂的网状形态，它表现为两者互 为渗透的发展，创造更大的生产力，城市建设 依托产业发展，产业更需要合理升级与布局， 而产业发展必须立足于城市建设，需要城市功 能的完善 ］。 综上所述，现有研究对产城分离现象做了较 为深入的分析，但对我国当前不同类型的产城分 类现象还缺乏系统的归纳，对其背后的原因也没 有做较为深入的解释。本文试图对当下几种典型 性的产城分离类型进行归纳总结，分析其形成的 主要原因并提出相应的对策建议。 三、产城分离的现状及类型 在我国城镇化推进的过程中，产城分离一直 是某些城市发展中的负和博弈［ ］，长期阻挠着城 市的健康发展，制约城市功能发育，降低人民生 活质量。以下将论述产城分离的几个重要类型 （如表１）。 表１城市新区产城分离现状分类表 主要 主导产业 城镇化 分离 存在的问题 类型 水平 程度 居住 产业“空心化”“摊大 新区 房地产业 发达 有城 饼”式造城、库存量巨 无产 大 产业 传统工业、劳动密集型 滞后 有产 生活功能缺失、通勤成 圈区 产业、制造 无城 本巨大、员＿『：植根性不 加工业 足、企业层次低下 高铁 交通运输业、 适巾 重城 地处偏远难聚人气、配 新城 房地产业 轻产 套设施难以跟上、存在 被“虹吸”风险 科技 高新技术产 重产 难以形成产业集群、高 新城 业、教育产 适中 轻城 素质人才和研究人员钟 摆式通勤 （一）居住新区：产业空心化 居住新区有着明显的重房地产、轻实业与虚 假城镇化、过度城镇化并存的倾向。基于城市形 象和自身政绩的考虑，有些当地往往使 用“摊大饼”的方式建设居住新区，盲目扩大城 市框架＿ｌ６］。利用大规模的征地和片面强化房 地产的建设来快速达成居住新区的规划目标，在 某种程度上促使主城区人口转移至新区，实现人 口的局部分流。然而居住新区重房地产开发，轻 产业培育和产业环境营造，使得新区缺乏产业支 撑而住房库存巨大，从而导致新区空城化，房地 蓊社会治理 产的过度膨胀挤压着其他产业生存的空间。许多 新城的ＧＤＰ指标虽然在近期有明显的增长，但这 虚假的好景却缺乏实体支撑且不可持续，致使许 多新区经济发展一度停滞，更有甚者出现了明显 的衰退现象。 以鄂尔多斯市康巴什新区为例，有报道称虽 然当地住房平均人住率仅为３０％以下，但是新区 仍在大兴土木。新区呈现出大部分人买了房子不 选择居住、二手房市场也不活跃的局面。受近几 年来国内房地产业的大环境影响，新区的房地产 业出现了停滞现象，部分房地产项目面临不得不 全面停滞的危险［”］。康巴什新区在工作日尚可以 见到许多来此工作的人，可是周末的康巴什却是 鲜有人烟，许多社区空有屋子却没有人，更谈不 上现代化的都市生活方式。康巴什选择盲目 跟风，将产业化、城镇化片面地理解为房地产 化，将“先建城，再聚人”的新城规划理念发挥 得淋漓尽致，形成一股全民炒房的浪潮。大 规模征地以“摊大饼”的方式建造新城，使得很 多地区“被城镇化”。这主要表现为当地原居住 的村民不能完全适应城市里的生活方式，还继续 沿用以往惯有的生活理念过着乡村生活，与城市 新区所期望的模式格格不入。 （二）产业园区：城市化功能不足 当下各地产业园区普遍存在“有产无城”的 现象，它仅作为一种单一并且具有过渡属性的区 块，因而不具有完整的城市功能，只不过是外地 开发商在此进行加工制造活动的集聚生产基地。 由于存在城乡户籍制度的二元特性，从外地到产 业园区打工的没有本地城市户口的农民工受到社 会的排斥，没有机会享受本地居民才能享受的使 用社保房、廉租房和经济适用房的权利，只能寄 居于企业安排的简陋的员工宿舍，其生活十分单 调枯燥。而大部分产业园区由于受到产业本身的 限定，其公共基础建设还未能及时跟上园区发展 速度，缺乏学校、医院、公交、商业中心、娱乐 场所等设施，使得外地打工者对生活失去信心， ２０１７．０４嘲豳尉 ５３ 社会治理 无法真正完成人的城市化。上述情况容易产生两 方面的不利影响：一方面，这种外在的户籍制度 所引起的社会排斥，很容易带来外来人口与本地 市民在文化和意识形态上的矛盾，降低当地城市 和谐度，加剧社会的不稳定程度。另一方面，这 种粗劣枯燥的生活，使得高素质人才扎根于当地 生活成为一个艰巨的难题，很容易出现“留不住 人”的现象，进而无法找到区域内的创新动力， 实现可持续发展。 由于居民住房收取的地租较工业用地的要 高，而企业生产具有规模效益，产业园区中工业 区和居住区的分块现象十分突出，居业互动还不 能够得到很好的平衡。以杭州大江东产业园区为 例，其产城分离问题突出表现在职住分离和空间 错位，以及巨大的通勤成本方面。该园区的市 政、交通等设施基本都要首先考虑到工业的规 划，否则将会使很多方面难以考虑周全。很多工 作在大江东产业同区的员工选择居住在下沙新城 甚至很远的杭州中心城区，这给每天的通勤增加 了很大的成本。另外，许多产业同区是通过 的优势，将企业迁入特定的空间内，从而形成一 种机械式增长的产业空间。很多企业虽然同在大 江东，但企业各自为政的情况占大多数，园区并 没有形成产业集群。在遇到外部经济环境发生变 化、园区自身优势消耗殆尽时，企业很可能由于 自身植根性不足而外迁。园区之间的竞争常常引 发各园区土地价格、税收减免等优惠竞争， 导致资源浪费、收益下降。 （三）高铁新城：要素集聚有限 中国高铁连接内地所有省会和５０万人口以上 城市，覆盖全国９０％以上的人口居住区，因此， 中国已经名副其实地跨人“高铁时代”，高铁新 城也在这一浪潮下纷纷拔地而起［ 。很多地方政 府希望围绕高铁站点规划和建设新区新城，但高 铁新城是否能真正成为地方新的经济增长点还有 待商榷。由于高铁站点大多位于郊区，其可开发 的土地资源丰富，开发的成本也较低，则有 ５４ 瀚 ２０１７・０４ 动力复制以往的那一套“土地财政”方式进行大 规模造城运动。比如锡东新城规划面积为 １２５ｋｍ 、德州高铁新区５６ｋｍ 、济南西部新城 ５５ｋｍ ，南京高铁新城则高达１８４ｋｍ ，这种通过 圈地粗放发展的方式以达成城镇化目标而不注重 引入产业和城市内涵的发展，必然会导致严重的 产城分离。例如德州东站的建设才刚刚起步，很 多规划好的设施没有建造，办公场所也是人烟稀 少。由于高铁站周围区域的开发不够充分，农田 围绕高铁站的现象不胜枚举，更谈不上所谓的高 铁新城了。 大城市要素资源集中、交易成本较低，高铁 新城对于大城市的发展可谓是锦上添花。但对于 中小城市而言，融人高铁经济带要结合自身水平 并需要花费相当的财力物力，而在各项条件都未 达到足够的程度时，盲目建设高铁新城不仅有可 能使大量的要素资源付之东流，更有可能阻碍城 市自身的良性发展，甚至出现一堆烂尾工程致使 城市发展倒退。高铁连接了各主要大城市，而对 沿线的中小城市却会产生一定的“虹吸效应”【 ］， 造成一定的不确定性。大城市的高铁新城建设较 为全面，其集聚效应会大于扩散效应，由于高铁 开通让周边中小城市的资源更多地转向大城市， 往往造成高铁新城聚集不了应有的人气。由此可 见中小城市高铁新城的建设是一把双刃剑，盲目 热衷于追求高铁经济效益只会带来经济下滑和社 会的不稳定。 （四）科技新城：创新集聚欠佳 科技新城通常是高新技术企业、科研机构和 高等院校的集聚地，既有研发科学技术并将其付 诸实际产业的作用，也兼备生活、服务等普通城 市功能［ 。尽管如此，科技新城也存在一些问题。 首先，由于是科技新城开发的资金、土地、 基础设施、制度等要素的主要供给者，新城运行 的经济目标更多地需要符合的价值指向，这 会使当地经济发展具有局限性和滞后性＿２１］。例如， 可能过多地着眼于某几个大型企业的发展，从而 忽略了中小企业的全面发展，以至于未能实现本 地化经济的产业集群和完整的创新产业链。其 次，服务业尤其是生产性服务业未能得到相匹配 的发育，这使得企业尤其是民企的氛围创新和环 境改善的成果大打折扣。例如，杭州的未来科技 城虽然已经引入阿里巴巴等一系列服务业，但其 直属的支付宝等核心产业已经转移出了杭州，可 见科技城并未能真正吸引相应的核心产业，这对 新城的未来发展或许将是致命的威胁。 科技新城虽然逐渐植入了相应的高等院校和 科研院所，但与企业的联动机制还未完全建立起 来。研究成果往往注重科研本身，而忽略了市场 的转化。此外，大多数科技城虽然已经拥有了良 好的客观条件，园区内的基础设施、产业基地、 科研用房等方面有了很大的改善，但由于科技城 通常只注重本地区创造的经济价值，这就造成了 戴着高科技帽子的生产工厂工人就业与居住的分 离，科技城内部缺乏居住及城市服务的功能，科 技园区的配套服务不能满足研发人员的生活需求， 短期内出现大量流动人口，产生钟摆式交通。 四、产城分离形成的原因 当下产城分离现状的形成与以下几个因素密 不可分。 （一）城市发展理念偏差及增长方式粗放 长期以来，地方为追求经济增长，把 城市化面积和城市规模作为政绩考核的重要指 标，上项目、铺摊子，城市蔓延，呈现摊大饼 式扩张态势。一些地方任期比较短，为追 求政绩的时效性，在城市规划和城市建设过程 中，往往抱着先易后难的心态，注重短期的指 标，而忽视了长远的可持续收益，刻意规避旧 城修补和城中村改造等难点，大规模兴建新城 新区，扩大城市骨架，力图实现迅速完成城市 化指标，并拉动房地产业短期繁荣的目标。与 之类似的情况还发生在高铁新城的建设上，政 府往往注重其交通枢纽作用和高铁经济效应， 囊社会治理 想让高铁新城在某种程度上吸引一定的人ＶＩ集 聚，然而由于缺失相关产业的进驻，并不能形 成固定的就业人口，使当地经济无法自给自足。 在建设产业园区时，当地应该以财税优惠 和基础设施建设为保障，但是某些地方政 府领导依然把招商引资作为头等大事，而忽略 了对城市功能的提升，致使产业园区缺少城市 应有的配套功能，无法使高层次人才植根于当 地，更不能使当地经济进入自主创新的可持续 发展阶段。这从长远发展角度来讲是非常失败 的行为。科技新城的规划作为产业园区的一种 特殊类型，往往只不过是某些地方打着高 新技术产业的旗号完成的任务指标罢了， 单纯依靠短期内大规模的人才引进来促进经济 发展只能是饮鸩止渴。不把以人为本的理 念引入城市规划建设中，而一味盲目追求短期 经济效益，造成的后果是不堪设想的。 （二）土地供应结构失衡及土地出让价格扭曲 城市土地用途分为居住、工业和商业三大 类。在城市的建设过程中，工业用地往往被优先 考虑，而居住用地供给不足，两者地价悬殊，导 致城市居住和工业土地市场之间存在“剪刀 差”。产业园区工业用地价格过低，导致企业的 选址成本十分低廉，投资企业对土地存在使用极 大浪费，不利于优质企业植入园区以增强整体竞 争力。与此相反的是，由于居住用地价格普遍过 高，地价推动房价上涨，削弱了居民在新区购置 房产的意愿，致使新区缺乏人气而变得萧条。再 者，由于土地用途管理细碎复杂，土地供应结构 性宽松，在实践中很难实现土地用途的混合功 能，这就造成土地利用的局限，居民无法利用共 享中间品、劳动力和技术溢出的优势。最后，土 地制度的滞后必然导致土地利用不集约。各类新 城除了科技新城之外都普遍存在这种情况，土地 集约度不高必然导致交易成本的提高，资源利用 效率降低，城市基础设施和商务活动缺少规模经 济和集聚经济效益。 ２０１７－０４潮 蠡薹 ５５ 社会治理 （三）城市发展科学规划不足及多项规划缺 乏衔接 政干预下的工业用地比重，按照居、商、产次 序，优化用地结构和促进产业转型，确保用地在 首先，在城市规划中普遍按照功能主义思 想，机械式地进行功能分区。当城市规模过大， 人口规模达到数百万数量级时，这种适用于单中 心城市格局的理念显得极不合理。产业功能与住 宅、服务业功能过度分割，导致城市综合功能的 机械式分割，市民职住分离，居不易、业难安， 单空间、度中都能充分利用，以达到土地高 效率配置和集约利用目标，提高产城融合发展水 平。在征地制度方面，应以公平补偿、以人 为本的理念为核心进行改革，补偿农民时应按照 相对公平的价格，确保农民利益不受到损害。政 府在将土地征收为国有的同时，也理当将征地农 这也是造成部分居民通勤距离增加和城市交通拥 堵的直接原因［ 。 其次，经济社会发展规划、产业规划、土地 利用规划和城市总体规划之间缺乏衔接和协调， 这与规划体系内部门职能分割密不可分，其中经 济社会生态系统的要素之间的联系被人为地切 断，机械地加以组合。相关机构十分冗杂， 缺乏整体性治理。很多新区由于城市新区规划缺 乏科学整体的顶层设计，对各类规划难以统筹兼 顾，以至于造成产业区、商务区和居民区的空间 分离和功能的分割。 （四）城乡二元户籍制度阻延人口集聚 在城乡二元的格局下，由于户籍制度、 土地制度和社保制度等方面存在差异，农民工在 产业园区中无法真正地融人到城市之中，钟摆式 迁徙是他们生活中的标志。不能拥有社保、住房 等基本权利的农民工对园区无法产生归属感。公 共服务资源对农民工的歧视阻碍了他们对生活消 费的积极向往。这在带来社会成本问题的同 时，还会直接增加工业化进程中的农民工的工作 和生活的成本，导致产业园区进一步被边缘化。 另外，城乡二元制度改革滞后导致人才植入 的形势不容乐观，经济发展将无法可持续。 五、改变产城分离问题的对策及措施 针对产城分离问题，提出如下对策建议。 （一）调整土地用途管理和出让机制 调整土地用途管理是重点，提倡简化分类， 更多地考虑使用综合平衡供地方法，尽量减少行 ５６淫 鬣 ２０１７・０４ 民纳入城镇社保体系中，保证其可维持生计，以 实现人的城镇化。 （二）运用融合思想进行规划 首先，由国家出面进行顶层设计，从长远角 度考虑产业与城市互动发展的协调问题，着重考 虑工业用地、居住用地、基础建设用地、商业用 地及休闲娱乐用地之间的统筹发展，体现产业融 合理念的度综合效益，出台城市规划的整体 指导意见。其次，将产业、城镇和土地规划都纳 入到区域范围内的总体规划中，以达到城镇建 设、产业发展和土地集约利用的有效协调互动的 目的。最后，在注重城市运行效率的同时也要兼 顾城市居民的生活品质，以自身优势产业为中心 合理建设生产生活等各项设施，调整新城新区的 功能定位和发展规划，增强城市的综合承载能 力，推动城市与周边区域的良性互动。 （三）完善城市发展的产业激励 科学选择城市主导产业并打造产业链、培育产 业集群是产城融合发展的关键性步骤。应以增强核 心竞争力为导向，培育产业生态系统，夯实本地产 业经济基础。以战略性新兴产业为先导，创新发展 多业态融合的商业模式；以提质增效为目标，实施 产业转型升级。合理运用财政税收适当对某些 符合城市产业发展方向的企业给予税收补贴。适时 引进国内外高新技术人才，加强企业与高校之间的 合作，构建产业创新生态系统。 （四）完善户籍制度和住房 坚持以人为本，改革人口集聚的户籍制 度。降低积分入户门槛，可循序渐进地实施公共 社会治理 服务量化供给的积分制，让长期工作生活在城市 中的外来务工人员能够享受到应有的社保、医 疗、教育等公共服务。而在住房方面，无论在城 市新区还是在产业园区，都要加强公租房、 （五）寻求基础设施经营上的创新 各种城市新区的基础设施的建设都需要大量 的资金投入，如果还是单纯按照以往依靠的 税收财政一种来源的思路，建设的成果往往达不 到预期效果。新区新城如果寻求诸￣／ＨＢＯＴ、ＰＰＰ等 廉租房、人才专用房建设，使那些需要在新城新 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