土地征收社会稳定风险评估机制
田柏栋;武泽江
【摘 要】随着中国城镇化进程的不断加快,土地征收和拆迁安置过程中产生的社会矛盾和纠纷日渐增多,由此引发的社会问题日益突出,严重影响社会的和谐稳定.以土地征收社会稳定风险评估机制为着眼点,在明确土地征收社会稳定风险内涵的基础上,基于机制设计理论,以降低土地征收社会稳定风险为目标,以在土地征收中的各相关组织和群体为参与主体,按照“资源有效配置、信息有效利用、激励兼容”3个机制设计标准进行了降低土地征收社会稳定风险评估机制设计,构建了多方参与的“分析 协商论证”决策模型,并对土地征收社会稳定风险评估机制的运行过程及应用进行了说明,同时还对这一理论具体运用到我国土地征收制度改革中的作用及重要性进行了阐述.
【期刊名称】《国土资源科技管理》 【年(卷),期】2014(031)005 【总页数】6页(P8-13)
【关键词】土地管理;征收;社会稳定风险;机制设计;决策模型 【作 者】田柏栋;武泽江
【作者单位】陕西华地勘察设计咨询有限公司,陕西西安710020;陕西华地勘察设计咨询有限公司,陕西西安710020 【正文语种】中 文 【中图分类】F301.1
《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确要求：要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，建立重大工程项目建设和重大制定的社会稳定风险评估机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。目前，国内学者针对土地征收和重点建设项目中的社会稳定风险评估研究，多受流行于20世纪世界范围内对经济安全进行评估预警思潮的启发。如美国的“美国商情指数”（哈佛指数）、法国的“景气信号制度”、日本的“日本景气警告指数”等，主要原理是甄选部分敏感指标组成一个有机联系的指标系统以对经济的活跃程度和安全风险进行评估。但在土地征收中的社会稳定风险评估研究方面还多局限于建立与经济安全进行评估预警相类似的评估内容、程序和方法的研究［1］，并未从深层次上，即针对中国特有的集体土地所有权与经营权分离的“二元结构”形式下土地征收的特殊性及复杂性，开展社会稳定风险评估实证研究以及评估机制体系研究。 1 评估机制的内涵 1.1 风险的内涵
社会稳定风险指由于经济、政治、文化等子系统对社会大系统的依赖，任何一个领域内的风险都会影响和波及整个社会，造成社会动荡和社会不安。它包括造成社会的动荡不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生斗争等等［2］。 1.2 风险评估机制的内涵
土地征收社会稳定风险是指一定范围内在进行土地征收和拆迁安置时可能引发的不稳定隐患和问题，以及因不当行政行为引发件的风险的总称。土地征收社会稳定风险评估机制是指在土地征收报批前，对土地征收和拆迁安置时实施过程中可能出现的影响社会稳定的因素进行先期预测、评估和化解，并将评估结论、解决措施和预案作为各级和进行决策的主要依据，力图从源头上预防和化解危
害社会稳定的隐患，以确保经济社会健康稳定发展、保障人民群众根本利益的评估机制。 2 评估机制设计 2.1 成功机制的设计要求
成功的机制应满足3个要求：资源的有效配置、有效利用信息及激励兼容。有效资源配置要求资源得到有效利用，有效利用信息要求机制的运行具有尽可能低的信息成本，激励兼容要求个人理性和集体理性一致并建立运行保障机制。这3个要求也是评价一个机制优劣和是否选择其的根本判断标准［3］。 2.2 参与主体及设计目标
（1）参与主体。在土地征收和拆迁安置过程中的参与主体即为地方、各相关部门、相关专家、社会稳定风险评估单位及被征地集体组织和村民。
（2）设计目标。一个高度传统化的社会和一个已经实现现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会变动、社会转型期的现代化之中的社会，往往充满着各种社会矛盾和冲突［4］。社会的现代性建构过程不是一种静态稳定，而是一种动态均衡，是冲突化解之后人际协调与利益平衡的过程。
目前中国正处在社会转型期，因社会经济快速发展所引发的各种社会矛盾和冲突也较突出，尤其是频繁暴发的征地冲突。土地征收社会稳定风险评估机制设计的目标是通过机制设计标准和模型构建使各利益主体间的社会矛盾达到状态的调节及改变的过程，从而促成土地征收社会稳定风险从“风险很大—风险较大—风险较小”的动态变化过程。 2.3 评估规则设计
（1）基于资源有效配置的规则设计。资源有效配置是降低土地征收社会稳定风险的重要手段之一，使资源（这里的资源主要指及相关部门决策人员、评估机构、社会力量、民间组织等）在评估土地征收社会稳定风险的过程中责任义务得到合理
分配、整合，预防决策的片面性，提高资源的利用效率。
具体规则包括：①及各相关职能部门要树立“稳定工作一盘棋”思想，明确评估工作的责任主体，确定社会稳定风险评估负责制；②从各个相关职能部门抽调相关专业人员，并邀请有关专家，成立土地征收社会稳定风险评估工作组，形成合力切实把重大事项社会稳定风险降至最低；③不同职能部门间在跨业务的分工合作时应进行水平式协调，并借助社会专家力量以达到资源与角色面向的整合，避免形成职能部门间出台的无法相互兼容；④建立职能部门联席会议制度，加强信息预警研判，超前防范和化解社会稳定风险。
（2）基于信息有效利用的规则设计。按照降低信息成本、减少信息传递过程、提高信息利用效率等原则，搭建政民沟通交流平台［5］。重视评估过程的信息交流互动，畅通与群众沟通互动的平台和渠道。对群众的疑问和意见及时做出解释和改进，对群众的不理解或误解及时进行说明和引导。通过与广大群众的沟通、互动，以达到统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目的。
具体规则包括：①定期沟通，通过座谈会和走访调查相结合的方式；②随时交流，搭建网络互动论坛等政民沟通交流平台；③建立政民连线制度，在社会稳定风险工作组办公室开通政民连线平台；④选取征地补偿费用样点，建立征地补偿信息数据库，对选取的样点数据及时更新维护，以便职能部门及评估风险单位查阅共享。 （3）基于保障机制（激励兼容）的规则设计。保障机制是运行机制的坚强后盾和有益补充，属于机制设计中的激励兼容问题。现代经济学中有一个基本假定：每个个体在主观上都追求个体利益，按照主观私利行事。因此，个体利益与集体利益冲突是不可避免的。如果一个机制能够提供给每个参与主体某种激励使得参与主体在追求个人利益的同时客观上也实现了既定目标，那么这个机制就是激励兼容的，满足激励兼容的机制称为可实施机制［3］。
具体规则包括：①征收土地遵循法定的程序，征收土地应依照法定程序批准后，
由县级以上地方予以公告并组织实施，征地补偿安置方案确定后，地方应公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见；②坚决查处强征强拆等违法行为，视情节严重程度给予相关人员党政纪处分，严重交司法机关严肃处理；③设定的补偿标准不低于征地统一年产值平均标准和区片综合地价平均标准；④完善农民利益分享和补偿机制，保障农民生活水平提高，严禁截留、挪用、私分土地征收补偿款；⑤制定赔偿界定法规，保证有法可依，对村民抢种的植物及抢建的房屋不予补偿；⑥统一建立市、区（县）、街道（乡镇）三级社会稳定风险评估机制，建立分级申报审查制度，在征地中首先由征地所处街道（乡镇）进行自审，然后报区（县）一级，召开部门联席专家审查会，对评定风险较大，可引起大规模件的须报送市风险评估工作组，由市风险评估工作组召开风险评估审核会议进行综合分析，各成员单位对审核意见会签后报市审定；⑦科学规范的评估主体，评估主体应该是于决策和实施主体之外、具有中立身份的评估组织；⑧构建综合考核指标体系，将执行稳定风险评估制度的情况纳入年度和谐稳定模范城市建设综合考核。 3 降低风险的理论分析模型 3.1 土地征收决策
决策的对错、质量和效率如何，决定着一个地区的兴衰成败和人民大众的安危祸福。决策按是否存在风险进行分类，可以分为风险型决策和非风险型决策。风险型决策是指从制定到实施，由于决策不完善或者实现决策的条件尚不完全具备，就会使组织行为偏离原来的决策目标，从而出现决策风险；非风险型决策是指从制定到实施都不具备这种风险的确定性决策。土地征收和拆迁安置决策属于风险型决策，如出现决策不当的话，就有可能引发大规模群体事件，这主要是由于土地征收涉及土地所有权的转移，转移的同时带来了利益调整，从而影响到社会利益关系。 3.2 “分析－协商－论证”理论模型建立
土地征收和拆迁安置决策中，相关利益主体的立场是由于在决策过程中不断强化信息通过分析、协商、论证等公民参与方式的深入而发生改变的。“分析”指相关部门和评估单位人员提供专业分析，通过自然、社会科学知识运用推理并得出准确的结论，以提高决策信息的质量。清晰梳理和勾勒出风险源、风险点、风险等级以及风险的评估和管理等。“协商”指各参与主体间进行讨论、谈判、反思、劝说及其他形式的沟通，充分体现出利益相关者的话语权。“论证”指公众参与过程，专家一方面作为决策的技术监督，另一方面作为公众的个体一员，其对土地征收的安全性、合法性、合理性、可行性、可控性更具有客观性的评断。公民参与理论认为在这种决策过程的包容性、开放性、互动性等作用下，利益相关者的利益认知、偏好和立场都有可能发生改变。因此从强烈反对甚至暴力对抗到非暴力对抗，再到积极参与应是一个持续的过程，其关键在于利益相关者参与公共决策的深入程度［5］，这就要求在征地的决策过程中需建立“分析－协商－论证”决策模型来实现利益相关者对参与公共决策的深入。 3.3 理论模型在决策中提高判断力过程
“分析－协商－论证”模型强调在决策过程中，只有通过对社会风险知识和信息认识的不断提高，才能逐步提高风险决策判断力。分析、协商与论证是一个整合性过程，相互支持，互为前提（图1）。 图1 “分析－协商－论证”决策模型 4 机制的运行过程及应用说明 4.1 运行过程
机制的运行过程是一个分阶段、有顺序、连续、循环往复的动态过程。另外，在机制的运行过程中还存在运行结点，从而改变着事件的过程和结果［4］。社会稳定风险评估机制的运行过程简单来说可以用“三个阶段”、“周期循环”和“否决点”来解析评估机制的运行过程，同时这3个环节也更直接地阐明降低社会风险的机
制的运行过程。 4.2 应用说明
（1）三个阶段。用博弈论的术语来说，机制设计是一种典型的三阶段不完全信息贝叶斯博弈。如图2所示，在第一阶段即决策阶段，决策者提供一种机制，包括规则、契约、最终分配方案等内容［3］，即制定征地方案及确定补偿标准；第二阶段即论证阶段，则由被征地者决定是否接受机制，是否接受征地补偿方案，专家及各相关利益群体是否接受方案。如果各利益主体接受方案，则社会稳定风险较小，征地目的可获得成功。如果被征地者不接受方案，专家及各相关利益群体否定方案，则进入第三阶段，即否决阶段，决策者对原有方案进行评估，如果决策者认定不修改方案实施征地，则征地的过程中社会稳定风险较大。如果决策者认定放弃征地则评估机制中止。如果决策者认定修改方案，则机制重新回到第一阶段进行周期循环。
（2）周期循环。通过上述第3个阶段解析，理论分析模型中存在着周期循环，周期循环同时也是能否降低土地征收和拆迁安置中社会稳定风险的第1个关键，是促成土地征收社会稳定风险从“风险很大—风险较大—风险较小”的动态变化过程。
目前中国社会稳定风险评估制度安排在运行过程中，还并未对高风险的土地征收采取周期循环这样新的制度。因为新制度安排势必直接影响地方领导的决策权，影响征地速度等，从而引发征地周期延长、工作效率降低等。但只有采用新制度才能更有利于提高决策的科学化和民主化，避免社会矛盾的激化及引起大规模的社会群体事件。土地征收社会稳定风险已成为中国当前发展中的重大问题，建立评估机制中周期循环制度已刻不容缓［5］。
（3）否决点。通过第3个阶段解析可见，如决策者认定放弃征地，则评估机制中止。说明理论分析模型中存在一个结点即为否决点，否决点是能否降低土地征收和
拆迁安置中社会稳定风险的第2个关键，是指土地征收中，相关利益群体对土地征收方案的否定情况，当存在较多的否定情况而还要进行土地征收，就会导致土地征收社会稳定风险较大。
目前许多地方根据风险评估的决策否决点对高风险的重点建设项目采取了否决或暂缓，这样新的制度安排势必直接影响到地方领导的决策权，影响到地方发展速度等，从而引发权力结构的调整、的表达、公民参与等。随着决策中民主化的日益深入，建立评估机制否决点制度已势在必行。 图2 社会稳定风险评估机制运行过程 5 评估机制作用
与传统控制矛盾不同的是，土地征收事关重大，涉及社会稳定和政权稳定，因此应建立预防与化解当前社会矛盾的土地征收社会稳定风险评估机制。结合中国目前的土地征收制度改革，评估机制的建立至少可以起到以下几个方面的作用。 5.1 多主体参与征地决策
目前的征地制度的主要思路和框架都沿革于计划经济时代，在市场化转型的过程中，现行征地制度已经不适应维护社会稳定的需要。财政分权下的地方竞争赋予了地方大规模征地的激励，而信息不对称使得难以有效约束地方征地行为。在土地征收过程中，事实上地方扮演了“运动员”和“裁判员”兼于一身的角色，在征地出让环节，既是征地的发起人，又是批准人以及土地一级市场的出让人；征地发生争议后，特别是因为征地补偿与安置补偿发生争议后，既是补偿人也是争议的裁决人（此处所指的“”并不一定是同一个，但多是隶属关系），这就可能导致评判结果的偏颇。因此建议国土资源管理部门通过将各省在实践中证明行之有效的土地征收社会稳定风险评估机制上升为国家制度规范，使之作为今后进行决策的“刚性门槛”，在土地征收过程中将相关利益主体及社会力量和相关行业专家引入到决策中来，从而使土地征收社会稳定风
险决策主体得以多元化、分散化，从而约束地方征地行为，从源头上预防与化解因征地引起的社会矛盾。 5.2 赋予农民更多权利
在目前实施征地的过程中，征地补偿方案基本上是以为主导单方决定的，根据中国法律，农村土地属于集体经济所有，因此在征地的过程中，从程序来看，地方不需要直接与单个农户沟通，只需要村委会干部同意即可。虽然法律上规定了征地公示、村民代表大会等程序，但是实际操作过程村民并没有太多的权力来反抗不合理的征地，因为农户只拥有土地承包权而没有土地所有权。对于村委会及相关干部而言，一方面征地收益中的相当一部分属于村集体经济组织，由其支配；另一方面，上级地方的征地压力与村民的不合作压力相权衡，往往是上级地方占上风，这就导致了被征地农民利益往往被代表，形成一种决策权利的缺位，这也导致了决策中很多风险已潜存下来，一旦诱发将会引发极大的社会不稳定。而对比这种农民对影响自己切身利益的重要决定没有参与权和发言权的现状，土地征收社会稳定风险评估机制所引导的则是被征地农民能够参与并表达意愿的征地补偿价格谈判机制，这种机制的建立，将更多地赋予被征地农民参与征地补偿价格形成机制的权利，同时使集体代替农户参与征地决策的现象得以避免，也就是说只有被征地农户才有权利决定放弃农地的代价。 5.3 畅通群众诉求表达
征地中应畅通和规范群众对安置诉求的表达，尤其体现在征地安置中，因为补偿是可以量化的，但安置不能量化。由于农民自身的特点和所处的社会环境不同，其自身安置意愿往往也会有所不同。诸如年龄小、文化程度较高的农民多希望采用货币安置，土地位置距城市中心比较近、人均月生活费比较高的农民多希望采取留地安置。土地位置距城市中心较远、年龄比较大而受教育程度比较低的农民多希望社保和就业安置等等。土地征收社会稳定风险评估机制实际上在民众和部门之间搭
建了一座民心桥，第三方评估机构作为两者之间的桥梁又是中立客体，将会进一步畅通失地农民对安置意愿的表达，客观反映农民合理的安置诉求，同时也能很好地汇集社会力量和相关行业专家对失地农民进行合理安置的意见和建议，从而有效评析现行征地安置制度的实施情况，为调整、完善和制定相关的安置提供更有效的参考。 参考文献：
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