财政支农的国际经验与借鉴

平顶山学院学报　Ｖｏ１．２２　Ｎｏ．５　第２２卷第５期　２００７年１０月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｐｉｎｇｄｉｎｇｓｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｏｃｔ．２０ｏ７　财政支农的国际经验与借鉴　陈国莉　（中国人民银行郑州培训学院，河南郑州４５００１１）　摘　要：无论是在发达国家　还是在发展中国家，农业都是国民经济的基础．农业因其特殊的地位和自　身的弱质性受到了特别的支持和保护．近几年，我国每年全国的财政支农投资规模都在加大，但由于资金总量不　足、支出结构不合理、管理不完善等诸多原因，财政支农资金的使用效率很低，极大地制约了农村经济的发　展．西方发达国家对农业的高额财政投入、多种财政支农工具协调使用和对农业科技进步高度重视等多方　面的支农经验，对我国改进支农的和措施有很大的借鉴意义．　关键词：财政支农；国际经验；借鉴　中图分类号：Ｆ３２３．９　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７３—１６７０（２００７）０５—００２５—０３　１　现阶段我国财政支农的现状　１．２财政对农业的投入结构不合理，致使农业生产发　展后劲不足　１．１　财政对农业支持的总水平低　一是财政农业支出用于人员供养及行政开支　近年来，尽管财政支农资金投入的增长幅度较　部分大约占７０％左右，而用于建设性的支出比重不高．　大，但与我国农业的重要地位和发展要求以及历史上形　二是在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会　成的欠账相比，对农业的支持总量仍是低水平的．财　性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小　政支农仍欠力度，支农支出占整个财政支出的比重仍呈　型基础设施建设的比重较小．数十年间，我国有６０％的　下降趋势，没有从根本上扭转农业在国民收入分配中的　财政支农资金用于大江大河的治理和我国气象事业的　不利地位．改革开放以来，国家各级财政用于农业的支出　发展，直接用于农业生产性支出的仅占４０％左右．水　占财政支出的比重，１９７８年为１３．４３％，１９８０年为　利、林业生态等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于　１２．２０％；１９８９—１９９４年在９．２％一１０．２６％之间；１９９５—　农业，其投入长期以来一直统计在农业投入中，一定程　１９９９年，除１９９８年由于增发国债达到１０．６９％外，其余　度上夸大了农业投入的规模．三是在农业投　年份在８．２３—８．８２％之间；２０００—２００３年则从７．７５％降　入中，直接用于流通环节的补贴过高．１９９８年以来，政　至７．１２％，２００４年上升到８．２８％．１９７８年与２ＯＯ０年相　府财政支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴　比，国家财政收入增长了１０．８倍，而财政农业投入只增　占农业支持总量的３０％以上．而一些关系农业发　长了７．２倍，财政收入增幅是财政农业投入增幅的１．５　展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改　倍．２００５年，全国财政支出３３　７０８亿元，其中用于农业的　良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会　总支出２　７９５亿元，比上年增加３４９亿元，但占全国财政　化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏　支出的比例降为８．８％．２００６年财政资金按照“三个高　足够的投入保障．由于投资结构的不合理，严重影响了　于”要求加大了对农业的投入力度，即国家财政支农资　我国农业生产的生态环境和其他生产条件的优化：农　金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的　田水利基础设施越来越差，遇雨不能排涝，遇旱不能浇　比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件　灌；土壤质量越来越差，综合肥力日益下降，水土流失　的资金要高于上年．２００６年，财政用于农业的支出　面积越来越大；农业技术研究力量不足，技术转化率越　达到３　３９７亿元，比上年增加４２２亿元，但占全国财政支　来越低，推广速度越来越慢．　出的比例降为８．５％．由于财政支农资金比重一直较低，　１．３财政支农不合理，支农资金过于分散　财政收入增幅加大，仍然不能改变财政支农支出在整个　现行财政支农资金管理不完善，涉农部门多，　财政支出中比重下降的趋势．　条块分割严重，导致资金使用分散，效益不佳．财政支　农资金按行业分，有农业、林业、水利、水产、畜牧、农　收稿日期：２００７—０５—２２　作者简介：陈国莉（１９６２一），女，广东省普宁人，中国人民银行郑州培训学院副教授，研究方向：宏观经济与金融　维普资讯 http://www.cqvip.com ・２６・　平顶山学院学报　２００７年　垦、气象等７大类；按部门分有、财政部、科技　部、水利部、农业部、国家林业局、国家气象局、国土资　源部、扶贫办、国家防汛抗旱办等１０个部门，再　加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专　发达国家科技在农业增长中的贡献份额较大，农　业增长的科技贡献率为７０％～８０％，农业科技转化率　达到８０％～８５％，中国农业科技水平比发达国家落后　１５～２０年，农业科技成果的转化率只有３０％～４０％。　在农业增长中的贡献率只有３０％左右．如果中国的农　项投资的部门，则有十六七个部门之多．财政部和农业　各部门之间以及各部门内部机构之间还没有形成一个　有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和　投入交叉重复现象比较严重．同时，财政支农资金往往　是通过、省、市、县、乡、村六个层级，再惠及到农　民，中间的“跑、冒、滴、漏”问题严重，从２００４年、２００５　一业科技储备增加，成果转化率提高，那么对于中国这样　一个人多地少的农业大国而言，农业潜力将会得到进　步的释放．　财政补贴作为一种有效的经济调节手段，对促进　２．３　注重财政补贴的运用，提高农业补贴水平　年支农资金预算使用情况来看，审计发现除了直接给　农民补贴以外，５０％支农资金没用好．因此，部门利益、　“条块”管理、各自为政、交叉重复，必然导致财政支农　资金使用效率低下．　１．４部分财政支农支出过多考虑政治影响，没有注重　发挥应有的效果　财政支持新农村建设中对财政支出的绩效重视不　够，目前的粮食直补也好，农民义务工的取消也罢，其　政治意义上更强一些，从财政经济的角度可能不是最　农业经济的发展具有积极的作用．据统计，经济合作组　织成员国２００１年的农业补贴为３　０００亿美元以上，政　府对农业的支持占农户收入的比重达３１％．其中，美　国、加拿大、墨西哥为２０％左右，欧盟为３５％，日本、挪　威、瑞士、韩国等高达６０％以上．美国准备继续加大对　农产品支持计划的资助力度，拟在今后１０年内增加资　金４９０亿美元，增幅高达６３％．日本则规定，凡是农民　集体和公共团体购买农用机械和设施所需费用的３０％　－４０％由补助金承担．　佳选择．就粮食直补而言，例如，河南省属于产粮大省，　２００６年每亩直补１６．１５元，不但补贴数量有限，而且补　贴成本太大，对农民而言，无论是脱贫还是致富作用都　不大．如果这些资金能够集中用于农田水利等基础设　施建设上，其效果可能更好一些．至于在非粮食主产　２．４　多种财政支农工具协调使用　美国除了采用常规的农业直接补贴、价格支持、税　收减免、优惠税率、出口补贴等微观工具扶持农业　发展外，还非常重视财政投融资工具的使用，如联邦财　政拨款建立性的金融机构或资助其他农业信贷机　构．欧盟共同农业工具主要包括农业基础价格补　区，将不多的钱发到农民手中更是费时费力，有时发钱　的成本比直补本身还高．口　２国外财政支农的经验及启示　２．１　巨额的财政投入对国家的农业生产起到明显的　支持作用　贴、农产品的价格支持、农业经营者的收入补贴、出口　补贴、税收减免等支持措施．随着改革进程的深化和可　持续发展意识的增强，有些财政支农措施已经开始同　环境保护、生态平衡、产品质量控制等要求挂钩．　３借鉴国际经验，完善我国公共财政框架下的财政支　农　３．１进一步增加财政支农资金投入总量和相对规模，　形成国家支农资金稳定增长机制　从经济发展的角度分析，伴随一国由传统农业社　会向现代工业社会的转变，各国普遍实施农业保　护和农业支持．如美国、英国、加拿大、澳大利亚等　农业发达国家，对农业提供的财政支持相当于农　业ＧＤＰ的２５％以上；日本、以色列等国农业财政支出　我国的农村经济在历史的不同阶段为国民经济发　相当于农业ＧＤＰ的４５％～９５％；即使像印度这样的发　展中国家，国家财政支农支出也相当于农业ＧＤＰ的　１０％．在２０世纪，日本于５０年代末６０年代初实行农产　展作出了重大贡献，但农民享受提供的公共服务　远远少于城镇居民．农业是弱质产业，对农业进行支持　和保护是的重要责任，也是符合国际惯例的．随着　经济的发展，不仅要增加财政支农资金总量，而且要提　高其在财政总支出中的比重，形成国家支农资金稳定　品保护，韩国也于６０年代末开始实施农业保护政　策．中国进入２０世纪９０年代以后，经济发展水平已大　致相当于日、韩经济转型时期的水平．　应加大对农业的投入，但是财政对农业支持的总　水平低，２００６年农业补贴占农业ＧＤＰ的１３．８％，同期　美国农业补贴占农业ＧＤＰ的５０％，欧盟、日本的比例　高达６０％和７６％．因此在我国有必要实施农业保护政　策．　增长机制．一是要认真落实《农业法》的规定，不断增加　对农业的投入，确保对农业投入的增长幅度高于财政　经常性收入的增长幅度．上级财政应增加对县级财政　一般转移支付的比重，缩小安排专项资金的规模，在项　目建设上区别不同地区，确定符合实际的配套及自筹　资金规模，使县级财力更多用于农村公益事业．二是要　进一步完善相关法规，合理划分和地方在支农资　２．２　高度重视农业科技进步，促进农业的可持续发展　维普资讯 http://www.cqvip.com

第５期　陈国莉：财政支农的国际经验与借鉴　・２７・　金投入上的事权，进一步明确各级的支农投入责　县运转．拨来支农资金也被挪用．财政应该为　任，促进稳定可靠的财政支农投入保障机制的形成．发　挥财政资金导向作用，通过财政贴息，加大性　取消农业税而相关措施不配套等原因造成的乡村　债务增加部分负责，尤其是“普九”过程中贷款建校舍　造成的债务，财政应该买单．事实上，这部分债务　是目前反映最强烈的部分，是最应该解决的部分．对历　金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷　款，并吸引社会资金，加大对农业的投入．三是充分利　用ｗｒｏ（农业协议》中“黄箱”保留支持空间８．　５％和“绿箱”条款对农业进行保护和补贴．　３．２整合财政支农资金，优化财政支农结构，提高财　史上因政绩工程乃至吃喝招待而形成的债务，财政要　通过乡镇机构改革统筹解决．配合农村综合改革，要加　快转移支付制度改革，切实保障县乡正常经费需要，严　政支农资源的配置效率　调整财政分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范　围，加强对农村的公共服务，将国家基础设施建设　的重点转向农村，让更多的公共资源和公共服务深入　农村、惠及农民，弥合各项公共事业的城乡差距．整合　各种渠道的财政支农资金，以新农村建设为平台进行　整合捆绑，统筹使用，发挥财政支农资金的规模效应．　调整财政支农资金使用结构，把财政支农资金更多地　用在支持农业规模经营、实现农业产业化和加强农村　劳动力培训与转移等方面上来，充分发挥财政资金在　发展农业生产、增加农民收入和改变农村面貌等方面　的重要作用．采取灵活多样的支农方式，积极运用补　助、贴息、奖励、保险、物资援助、风险补偿、减免税费、　购买服务等工具和激励措施，把钱用到农民直接　受益的项目上，提高财政资金使用效益．另外，要注重　财政支农资金的绩效评价，把绩效评价结果与后续预　算安排结合起来，改变过去重分配轻管理的做法．　３．３调整财政支农方式，灵活运用多种财政支农　工具　根据国际农业支持的调整取向，改进补贴方　式，减少对中间环节的间接补贴，增加生产环节的直接　补贴，提高财政效率；农业补贴同农产品质量、环　境保护、生态建设等挂钩，鼓励可持续发展的经营方　式；注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防　灾补损职能，支持农业保险业务的全面展开．注重财政　支农工具和方式的多样化和灵活性．除价格补贴　保护外，利用财政贴息、投资补助等多种手段，引导社　会资金投入农村的基础设施建设；强化对农业税收杠　杆的利用，通过启动免征农业税和其他税收优惠　直接增加农民收入；利用财政投资融资手段优化　农业信贷体系，促进农业和农村地区的发展．　４　３．４着力解决县乡债务问题，尽快建立规范的转移支　付制度，加大对农村公品的投资力度，妥善　解决农业税取消后的遗留问题　县乡债务负担对新农村建设而言是一个严重制　约，对财政而言是一个迫切需要解决的课题．全国２　８００多个县，其中有９００个县的财政收入，不能支撑本　格控制新增债务．财政要加大对农村公品的投资　力度，尤其是加大对农田水利、县乡交通干道、农村中　小学校、农业科技推广等外部效应大的公品的投　入．　３．５扎实推进户籍制度、社会保障制度、教育制度以　及用工制度改革　打破劳动力有序流动的种种制约，积极推进　农村规模经营，改变落后的小农生产方式，引导农民走　农业规模化、产业化发展的路子．劳动力有序流动是新　农村建设成功的必要条件，人均一亩土地的国情决定　了农民劳动力转移的必然性．财政要积极探索建立全　国统一的社会保障制度，至少应该使各地的社会保障　制度不因农民的流动而失效，在此基础上，大力推动户　籍制度、教育制度以及用工制度等改革，从制度上解除　种种不利农民流动的措施．要把新农村建设与城市化　道路结合起来，使新农村建设过程成为加速城市化发　展的过程．通过建立农民培训园、创业园和安居园，让　农民能够在城市中进得去、站得住、留得下，在此过程　中，国家可以通过住房、就业、教育等方面的优惠　措施来置换农民承包的土地和宅基地，并允许在城市　无法继续生活的农民重新回乡务农．这些措施一方面　可以加速城市化进程，另一方面可以使土地规模经营，　走规模化和产业化的发展路子，用现代化的生产方式　逐步替代小农生产方式，最终使新农村建设与城市化　同步推进．　参考文献：　［１］．工作报告［Ｎ］．光明日报，２００７—０３—０６（１　—２）．　、　［２］李君如．社会主义和谐社会论［Ｍ］．北京：人民出版社，　２０ｏ５．　［３］何振国．中国财政支农支出的最优规模及其实现［Ｊ］．　中国农村经济，２００６（８）．　［４］冯继康．美国农业补贴：历史演变与发展走势［Ｊ］．　中国农村经济，２００７（３）．