浅议加强地方性债务管理
近几年来，为加快推进我市城市基础设施、工业大平台、交通设施等重点项目投资建设，我市通过举借性债务筹集建设资金，有力地促进了经济社会各项事业的快速发展。但是，举借地方性债务的同时，也伴随着地方性债务风险。如何加强性债务管理，有效防范地方性债务风险，已成为当前及相关部门需要研究的一个重要课题。笔者在调研分析我市性债务管理现状以及存在问题的基础上，对加强我市性债务管理提出了相关建议，以期进一步提高我市性债务管理水平，防范地方性债务风险。
一、地方性债务管理基本情况
（一）地方性债务的概念及范围
《企业会计准则》中对负债的定义为：“负债是指企业过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务预期会导致经济利益流出企业。”因此，从会计学角度分析，性债务是指因过去的事项形成的现时义务，履行该义务预期会导致资源的流出。承担着公益性项目投资建设的特殊职能，公益性项目投资建设发生的债务最终需由承担兜底责任，因此，性债务不仅包括负有直接偿还责任的债务，还包括负有担保责任的债务和其他相关债务。
根据今年国家审计署对地方性债务审计的分类，按照偿债责任的不同，把地方性债务分为三类，分别是：一是地方负有偿还责任的债务是指地方（含部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，负有直接偿债责任的债务。二是地方负有担保责任的
债务是指因地方（含部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，负有连带偿债责任的债务。三是其他相关债务是指融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方（含部门和机构）未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，可能需要承担救助责任。
（二）我市本级地方性债务管理现状
1.管理制度建立情况
为进一步加强地方性债务管理，规范地方性债务的举借和偿还行为，提高地方性债务资金使用效益，防范和化解债务风险，省出台了《浙江省关于加强地方性债务管理的通知》（浙政发[2005]5号）、《浙江省关于印发浙江省地方性债务管理实施暂行办法的通知》（浙政办发[2006]6号）。根据上述文件精神，我市也出台了《衢州市关于印发衢州市国家开发银行贷款资金管理办法》（衢政发[2003]76号）《关于进一步加强国有投资公司管理的意见》、（衢政发[2005]58号）、《关于印发衢州市性债务管理暂行办法的通知》（衢政发[2005]59号）、《关于市直国有投资公司管理调整的意见》（衢政发[2006]50号）、《衢州市财政局关于印发市财政对国有资产经营有限公司及其子公司的拨款管理办法》（衢财统[2005]1号）、《关于对市国资公司调剂资金实行有偿使用的通知》（衢国资经[2006]1号）等文件，这一系列文件构成了我市地方性债务管理的制度体系。
2.取得的成效
一是建立了地方性债务归口管理制度。对及其部门、所属单位、性投资
公司举债，在统筹安排下，财政部门实行统一归口管理，承担性债务监督管理的具体职责，扭转多头举债、权责不清、不力的局面。
二是建立了性投资公司债务收支计划编制管理制度。通过建立性投资公司编制、主管部门审核、财政部门核定、批准的债务收支计划编制程序，规范投资公司的债务管理，控制性投资公司债务风险。
三是建立了债务风险预警和监控机制。建立和完善性债务风险防范和预警机制，以负债率、债务率和偿债率等为重点，对性债务的规模、结构和安全性进行动态监测。
四是严格控制地方性债务规模，化解历史性债务。对乡镇债务管理，按照“制止新债，摸清底数，明确责任，逐步化解”的原则，进行全面、彻底的清理。明确还款责任，制定偿债计划，采取措施，逐步化解。对投资公司债务按照“借新还旧、借少还多”的原则逐步减少地方性债务规模。
五是建立了偿债准备金制度。根据《浙江省关于加强地方性债务管理的通知》（浙政发[2005]5号）精神，市财政按照年初地方性债务余额的一定比例设立了偿债准备金，资金从预算内财力、土地出让收益资金、国有资本经营收益等资金中安排，并实行财政专户管理。
六是落实了性债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格落实偿债责任单位，明确举借地方性债务的部门、单位为偿债的责任主体。其主管部门的主要领导为偿债监督行政责任人，承担偿还债务的监督责任。
二、地方性债务管理存在的主要问题
（一）缺乏完善的债务管理协调机制，造成部分资金和项目实施脱节
虽然目前市级建立了地方性债务归口管理制度。但仍缺乏完善的债务管理协调机制，对项目和资金管理进行统一协调指挥。通常项目管理由发改部门负责，资金管理由主管部门和财政部门负责，审计监督由审计部门负责，项目的实施由各部门（单位）负责。财政部门、发改部门、审计部门、项目实施部门的管理职责和权限不同，业务侧重点不一致，缺乏统一完善的协调机制，造成部分资金安排与项目实施脱节。由于项目的不确定性对地方性债务建设项目的投资总额、资金来源、用款时间等影响，导致性债务收支计划的资金难以安排。
（二）缺乏长期有效的偿债机制，偿债资金筹集困难
为加快推进我市经济社会事业的发展，地方及其部门单位融资的积极性很高，并根据“谁举债、谁偿还”的原则，严格落实偿债责任单位。但是项目偿债资金的筹集仍未建立完善的长效机制，偿债资金来源不确定性因素多，缺乏偿债资金筹集的保障机制。虽然目前已建立了偿债准备金制度，但是相对于现有债务规模而言，偿债准备金数额偏小。预期偿债资金来源不稳定，造成到期债务的还款保障能力不足，容易引发信用风险。
（三）地方违规担保承诺行为仍然存在
根据《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件精神，要求坚决制止地方违规担保承诺行为，地方各级不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。因此，要严禁地方违反《担保法》等相关法律、法规规定，为各种融资行为提供直接或变相担保的行为。严格禁止地方及其部门（机构）违规担保承诺，在
性投资公司抵押物和保证措施缺乏的情况下，进一步加大了性投资公司的融资难度。
（四）部分性投资公司负债规模大，收入来源单一，容易形成债务风险
一是资产负债结构不够合理，部分性投资公司资产负债率偏高。从整体分析，市级性投资公司通过加强债务管理，严格控制性债务规模，资产负债率处于较合理水平，但是部分投资公司资产负债率仍然偏高，预期现金流入对债务的覆盖不足，隐含着较大的债务风险；二是收入来源单一，预期现金流不稳定。市级性投资公司，除少数公司拥有少部分经营性收入和财政结算收入外，大部分投资公司主要现金流来源于代理开发土地的出让金返还。受宏观、房地产市场和土地出让市场变化影响较大，预期现金流不稳定，而性投资公司债务主要是银行长期借款，需要长期、稳定的现金流。因此，一旦宏观出现波动，土地不能按期出让，将导致公司资金链断裂，引发性债务风险。
（五）行政事业单位的债务管理有待进一步加强
目前市级性债务归口财政部门统一管理，财政部门对性投资公司（单位）建立了债务收支计划管理制度，债务管理比较规范，债务规模得到合理控制，性债务风险得到有效防范。但对行政事业单位的债务收支尚未建立完善的编制和审核制度，举债审批、债务监管、偿债资金筹集、债务风险防范等方面工作仍需进一步加强。
三、加强地方性债务管理的建议
（一）健全性债务管理
要进一步提高债务风险意识，坚持量力而行、量入为出、收支平衡、突出重点的原则，在财力允许的范围内，按轻重缓急合理安排使用资金。强化风险意识，严格执行债务收支计划，优化财政支出结构，提高资金使用效益。由牵头，探索编制性投资建设项目计划，把行政事业单位债务收支纳入性债务收支计划管理。实行投资建设项目的投资决策责任制，降低地方性债务风险，设立投资建设项目决策委员会，并可以聘请有关专家参与论证。
1.继续加强性债务的归口管理。无论是直接举借还是担保举借，性债务的最终还款责任都由承担。为防止因债务问题导致地方财政风险，建议进一步明确财政部门在性债务管理中的主导地位，实行领导、财政部门为主、各职能部门共同参与、各司其职的性债务管理。财政部门应根据地方经济和社会发展状况、财政收支、性投资建设项目计划，确定筹资渠道、还款计划以及地方中长期融资规模、偿债期限等，并对性债务的举借和偿还情况进行跟踪检查，确保债务按期偿还。
2.建立性债务信息公开制度。性债务的信息披露是债务管理工作的基础，可以帮助决策者及时了解债务信息，防范可能产生的风险。性债务的信息披露不仅包括的直接举借债务，还应包括或有债务；不仅包括显性债务，还应包括隐性债务。因此，建议有关部门通过门户网站，适时发布性债务有关信息数据，真实全面地反映性债务整体运行的相关信息，接受社会公众监督，推进性债务规范管理。
3.严格控制性债务规模。性投资建设项目要着重把握项目的有效性，选择能有效推动经济发展、促进民生、帮扶企业的社会公益性项目，在努力提高项目资金使用效益的同时，追求社会效益最大化。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则，对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行可行性评审论证。除此之外，还可以实行统计分析报告制度，实时报告性债务的规模、结构、
使用、偿还及新增债务等相关内容，进行专题分析。如对债务增长情况、贷款资金使用情况、宏观对性债务的影响等问题进行重点研究分析，对债务运行指标进行考核检查，及时发现问题，提出措施和建议，为领导决策提供依据。
（二）创新性债务偿债机制
1.清理旧债，明确责任。对已有的性债务要组织专门人员进行清理，按照“谁举债、谁偿还”原则，进一步确定偿债责任单位，并由财政部门与还款责任单位签定还款计划，确保债务按期归还。
2.将行政事业单位债务纳入部门预算管理。凡有性债务的行政事业单位在编制部门预算时，在安排其正常人员经费和公用经费的前提下，其他资金安排需优先考虑偿还债务。
3.继续完善偿债准备金制度。应建立与负债规模相适应的偿债准备金，弥补偿债资金缺口。加大偿债准备金筹集力度，使其逐步达到相关规定的比例，进一步提高抗风险能力。
4.完善偿债资金渠道。将偿债资金支出纳入预算管理，编制偿债计划。对或财政部门借款的，将每年需偿还的资金纳入一般预算和基金预算，确保按期偿还；对行政事业单位举债的，视单位财务状况将偿债资金纳入部门预算，并采取预算通知、财政代扣等方式督促其按期偿还；对经营性建设项目举债的，将经营性收入纳入财政监管，确保经营收入用于偿还性债务。
5.加强债务资金监控。对债务资金的管理严格按统一计划、统一结算、统一管理、统
一调度的原则加强监控。按照年度性投资建设项目计划和地方财力合理确定举债规模，加强债务的统一计划管理，防止无计划、超计划举债。加强性资产的统一调度和管理，充分发挥性资金的使用效益。
6.实施城市经营战略，多渠道开辟城市投资建设资金的来源。城市经营战略要求按照市场经济的要求来管理城市、经营城市。通过城市经营战略的实施，可以为城市投资建设筹集资金。因此，确立“城市经营”的理念，变一方投资为多方聚资，变承担为社会共建，变财政支出为民间投资，多渠道筹集投资建设资金。对需要新建的市政建设项目，应考虑能否实行市场化运作，能否实施市政项目与市场化项目捆绑开发的方式。总之，通过吸引社会资金参与城市开发和建设，切实减轻地方筹集投资建设资金的压力。
（三）坚决制止地方违规担保承诺行为
严格禁止地方违规担保承诺行为。一般而言，直接举借一般事先都有计划还款来源，而担保债务则很少考虑项目单位无法还款后的偿还问题。因此，一旦项目投资失误或运营出现问题，将给和地方财政带来巨大的偿债压力。对担保债务风险的防范最重要的是从源头开始，严格禁止地方（含部门和机构）违规担保承诺行为。
国家、财政部、建设部、人民银行、银监会《关于加强宏观，整顿和规范各类打捆贷款的通知》明确规定：2005年1月26日后，各级地方和部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。对重大投资建设项目，可以通过承担项目资本金、增加财政资金投入等方式，减轻项目举债压力。
（四）完善性债务管理约束机制
不断完善性债务管理的法律框架，规范融资偿债制度，强化举债约束和债务管理。如借款的范围、规模，债务的管理、监督和约束，债务风险的监督、预警、责任追究等，都应建立规范的制度，使其与我市地方经济社会发展的现状相适应。此外，可以对举借性债务实行票决制。由投资决策委员会进行集体审议和决策，各部门在批准的规模内举债。对债务管理行为进行执法检查或调查，受理未按相关法律、法规进行性债务管理行为的申诉、控告和检举，并根据检查或调查结果要求有关部门进行限期整改和处理，报告有关情况。对债务管理执法中具有重大影响的违法案件进行查处。每年的工作报告建议包括当年性债务收支、未来偿债资金安排和风险评估、已采取或拟采取的管理措施等内容。
（五）提高财政性资金使用效益
近几年来，通过财政专户调度资金，借款给市土地储备中心、市经济开发区、高新园区等重点建设项目，减少了性债务利息支出。今后要进一步通过整合财政预算内外资金，加大财政资金调剂力度，有效利用财政存量资金，重点支持重大投资建设项目，合理控制性投资公司债务规模，降低债务资金成本，提高财政资金的使用效益。
