政党信任

作者：张浩

来源：《学术探索》2010年第2期

摘要: 政党信任是社会公众对政党在执政或参政、议政过程中体现的能力、素质 、品性的主观评价、心理反映和价值判断,主要表现为对政党目标的信心,对政党理念的认 同,对政党行为的认可。政党信任从客体结构、表现层次、区域范围和历史形态四个维度构 成不同的结构体系,并具有合法性功能、秩序维护功能、执行功能和社会资本功能。 关键词:政党信任;内涵;结构;功能 中图分类号:D05

文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2010)02-0031 -06

政党信任问题的产生几乎和西方政党一样早。它一直是西方理论界一个长盛不衰的研究 热点,近年来也开始成为国内学术界关注的话题。无论是探讨政党与选民的关系,还是研究 政党自身的组织形态、运行机制、领导能力和执政合法性,都不能绕过对政党信任的研究。 从理论上来说,政党信任研究为我们研究当代世界政党政治现象提供了一个崭新视角。从政 治实践上来看,通过对政党信任的研究,政党可以较为深刻地把握政党信任的结构、功能和 来源,较为准确地测量自己在民众中的信任度和认同度,正确评估和调整自己的和政治 主张,从而赢得多数民众的认同、支持和拥护。从更宏阔的视野来看,政党信任的发展与变 迁也折射出世界民主政治发展的潮流与方向。 一、政党信任的基本内涵

对于政党信任,有三个不同层次的理解。第一层次是对政党政治的信任。政党政治指的 是政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治运作中处于中心地位的政治。政党政治 是社会历史发展的产物,政党信任也是随着政党政治的出现而产生的。但政党政治并非从一 产生就获得民众的信任,甚至一些著名的政治领袖人物,如华盛顿、艾森豪威尔、戴高乐等 ,也对其持轻蔑和厌恶的态度。在华盛顿著名的告别演讲中,他说:“政党总是干扰公共议 会的工作,削弱行政能力。它用毫无根据的嫉妒和虚假的恫吓把群众激动起来,使共同体处 于不安之中,唆使一部分人反对另一部分人,有时还煽动和”,“政党精神对美国 政治制度具有有害影响”。〔1〕(P27)正如美国学者施莱辛格所言:“在政党开始形 成时期, 它每向前发展一步都遭到非议,被认为是个祸害。”〔1〕(P20)但随着民主政治的发 展,人们 却又不得不接受并认同政党的存在。因为民主诉求的实现,不能不依靠组织起来的利益人的 共同行为,而政党正是组合阶级利益、组织阶级力量、实现阶级愿望的最好形式。因此,政 党政治就成为了人类政治文明发展的一个普遍特征,当代各国的政治,除极少数特殊情况外 ,几乎没有不通过政党来进行的。这个层次的政党信任,回答的是人们是否认可政党这一客 观存在,是否信任政党能实现其民主诉求的问题。第二层次是对政党制度的信任。政党制度 是

政党执掌、参与或影响国家政权的具体和运行机制。根据一国实际执掌政权的政党的 数量,可把政党制度分为两党制、多党制和一党制。一个国家实行什么样的政党制度,由该 国国情、国家性质和社会发展状况所决定。我国实行的是中国党领导的多党合作和政治 协商制度,它既不同于西方国家的两党或多党竞争制,也有别于有的国家实行的一党制,而 是具有中国特色的社会主义政党制度。这个层次的政党信任,回答的是人们在认可政党政治 的前提下选择何种政党制度的问题。第三层次是对政党组织的信任,即信任和认同某一具体 政党组织。本文要探讨的政党信任属于最后一个层次,因为对前两个层次的政党信任我国学 术界已基本达成了共识,形成了较为一致的看法。当然,如果我们完全绕开前两个层次,也 往往无法解释最后一个层次政党信任的深层次原因。

政党信任是社会公众对政党在执政或参政、议政过程中体现的能力、素质、品性的主观 评价、心理反映和价值判断,主要表现为对政党目标的信心,对政党理念的认同,对政党行 为的认可。信任意味主客体间的一种特殊性质的社会关系,它包括信任的主体和信任的客体 两个方面——信任的主体是公众,包括公民个人、社会团体或组织;信任的客体则是政党组 织及其组成人员。任何信任都是建立在主体对信任客体的理性认识和客观评价之上,政党信 任反映的是公众对政党组织及其组成人员的认可、支持、满意、赞赏等积极的心理倾向。政 党或因其积极有为的表现获得公众的信任,或是因为不良表现而丧失信任。因而政党信任实 际上可视为政党纲领、、行为等产生的社会效果在社会心理层面的体现,是公众对政党 满足社会和公民需要的状况进行的肯定性评价。政党信任能否建立起来,首先是一个政党怎 么做以及做得怎样的问题,公众在这个问题的基础上根据自己掌握的信息对政党的作为作出 理性判断或评价,从而建立或是取消、增强或是减弱自己对政党的信任。因此,在政党信任 的建构中,政党虽然处于信任的客体位置,但政党的所作所为是公众是否信任政党及其信任 程度的前提,政党事实上处于主导地位,掌握着主动权,其作用和角色具有决定性,政党可 以通过主动调整自己的纲领、、行为、作风等来获得民众的信任。

政党信任问题是事关政党生死存亡的重大问题。世界范围内政党政治发展的历史表明, 政党作为代表一定阶级、阶层或集团根本利益和意志的政治组织,其存在和发展必须要有一 定的民众信任基础。而且,只有赢得绝大多数人民群众的信任,才有夺取政权成为执政党的 可能性和巩固执政地位的希望。无论是资产阶级政党还是无产阶级政党,无论是以的形 式获得执政地位,还是以选举形式获得执政地位,其真正的力量源泉在于该政党所赢得的民 众信任和认同。而任何执政的政党,一旦失去了民众的信任和认同,必将为民众所抛弃。因 此,为了取得执政地位或持续执政,政党就必须时刻将赢得民众信任作为政党建设的重大任 务,通过各种途径与渠道不断增强政党信任。事实上,大凡有政治抱负的政党都始终把赢得 民众的信任作为政党的首要目标,不断培植和增强其政党信任。

然而,从世界范围来看,政党信任现状并不容乐观,很多政党甚至执政的老党大党的 信任危机接连发生,并因此导致政权的更迭。根据法国学者多岗•马杰的研究,“在几乎所 有西方民主国家,包括斯堪的维亚诸国,政党的形象都变坏了。各个党派成员都在减少”, 而且“选民很少去参加选举,这就是对政党失望的结果,在美国尤其如此”。甚至在瑞典这 个长期以来政党组织得很好的地方,不信任政党的人也从1982年的36%上升到1992年的68%。 〔2〕(P18)而苏联党垮台的一个重要原因就是执政承诺不能兑现,失信于民,消 解了人民 对党的信任,从而破坏了苏共执政的合法性,从根本上动摇了苏共执政的社会基础。〔 3〕(P176)

对此,曾明确指出:“历史和现实都表明,一个政权也好,一个政党也 好,其前途 和命运最终取决于人心向背,不能赢得广大群众的支持,就必然垮台。”〔4〕(P2)

中国党的成功与发展也取决于人民群众的信任,而这是需要通过长期不懈的奋斗才 能获得的。党领导人民取得新民主主义的伟大胜利,建立社会主义新中国,赢得了广大 人民群众的信任和认同,从而取得政治统治权和执政地位。成为执政党后,又始终坚持立党 为公、执政为民的执政理念,不断提高执政能力和领导水平,推动了中国政治、经济、文化 和社会的快速发展,以切实的执政绩效增强了人民群众对党的信任,也进一步巩固了党的执 政地位。政党信任不是与生俱来的,也不是一劳永逸、一成不变的,过去信任不等于现在信 任,现在信任不等于永远信任。而且,世界政党政治的历史表明,政党信任的建立与消失在 速度上是不对称的。一方面,政党信任是逐步建立起来的,这既需要时间,又需要成本;另 一方面,政党信任可以在短时间内快速弱化或消失,所以一旦公众对政党失去信任,重新建 立政党信任就需要相当长的时间。因此,中国党必须居安思危,增强忧患意识,把政党 信任作为一个重大问题常抓不懈。 二、政党信任的结构体系

1.从客体结构来看,政党信任可分为整体信任、部分信任以及个体信任

政党是由党员个体按照一定的排列顺序组成的具有一定结构功能的整体,政党信任首先 指的是社会公众对于政党作为一个整体的信任。在政党组织内部,按照不同层级形成了党的 机关、地方组织和基层组织。政党组织不同层级组成部分因施政表现、行为作风、权威 性、亲和力等不同,社会公众对它们的看法、认知和态度也不一样,由此形成不同的信任状 况。根据中组部党建所课题组2004年调查,当前群众对党的各级组织的信任呈现出明显的不 同。在回答“当前,基层群众特别是农村群众对党的各级组织的信任情况”的问题时,回答 “对党的各级组织都信任”、“对党的各级组织都不信任”、“对党信任,对地方(基 层 )党组织不信任”、“只对所在的地方(基层)党组织信任”的分别占32.47%、7.68%、53. 67% 和6.57%。可以看出,一些群众对基层党组织已经出现信任危机,不少人愿意信任党, 不 愿信任基层党组织。〔5〕(P15～16)党员个体是政党最基本的组织细胞,但对政党信 任的建构 也非常重要。因为,社会公众对一个政党的信任往往是从信任该政党的成员开始的。党员可 以分为领导干部和普通党员。领导干部直接面对公众,代表着政党形象,他们的能力、绩效 和作风等是形成政党信任的重要因素。特别是领导干部中的政党领袖,由于他们所处的特殊 位置,他们获得民众信任的状况直接影响了政党信任水平。随着大众媒体的出现,政党领袖 通过各类传媒建立与民众的直接联系,他们的领导能力、言谈举止、形象作风、人格魅力在 政党信任中发挥着越来越重要的作用。而普通党员则是政党与外部环境进行交流的“触角” 。由于他们分布广泛,数量众多,流动性大,外部公众对政党信任与否在很多情况下是通过 对他们的了解和认识来获得的。

2.从表现层次来看,政党信任可分为价值信任、信任以及行为信任

政党的价值信任是政党通过意识形态宣传和教化获得的公众信任。社会上绝大多数公众 对政党宣传的思想体系和价值理念的认同与支持是政党执政的必要条件。西方资本主义国家 的政党通过宣传其资本主义民主、自由、平等、博爱等价值理念来获得价值信任,这已成为 它

们维护执政地位的重要手段。中国党是以马克思主义为指导思想的政党,马克思主义 意识形态的先进性和科学性是中国党获得价值信任的根本原因。在全球化和改革开放新 的历史背景下,必须推进马克思主义意识形态的创新,增强其解释力和吸引力,使之继续赢 得民众的认同和信任。政党的信任包括对制定机制的信任和绩效的信任。前者 是一种制度信任。制定过程的公开、公平和参与会增加公众对公共在分配资源和协 调利益时的公平感。绩效是指政党制定公共解决问题和提供公共服务的实际效能。 绩效不仅是宏观经济的发展和GDP数量上的增长,而且是每个人对自身生活质量的主观感 受和生活安全感,比如,治安状况、食品安全、环境安全等都会影响民众对政党执政能力的 信任。特别是政党推行的改革及其成效,譬如,改革是否推动了生产力的发展并改善了公众 的生活自立,是否扩大了公众的民主权利,是否加剧了社会的不平等和的两极分化,是 增强还是降低了经济和社会的风险等,直接影响到民众的信任水平。〔6〕(P57)政党 的行为信 任是广大社会公众最容易直观感受到的信任,对政党信任建构的影响尤为重大。政党行为体 现在政党制定路线、方针、的全过程中;体现在党的组织结构、领导、执政方式、 组织、政党礼仪、沟通方式、公益活动、文化活动、宣传广告等方面;也体现在全体党 员特别是领导干部的角色行为中。政党良好的行为可以激发民众对政党的信任,而一些不良 行为如则会导致公众信任水平的急剧下降。

3.从区域范围来看,政党信任可分为党内信任、国内信任以及国际信任

党内信任指的是政党成员包括一般党员和党的领导干部对政党的认同和信任。党内信任 是一种组织内部的信任,可以增强政党的向心力和内聚力,将政党凝聚成一个有战斗力的有 机整体。党内信任还可以加强政党内部的利益协调和思想整合,降低政党内耗和管理成本, 提高政党的行为能力和工作绩效。对于政党成员来讲,对组织的信任可以增强他们的安全感 、愉快感和自豪感,提高工作的积极性和创造力。无法维系党内信任的政党,必然思想涣散 组织混乱,像一盘散沙一样走向衰退和灭亡。国内信任是国内公众即广大人民群众对政党的 认同和信任。国内绝大多数民众的信任和支持是政党上台执政和巩固执政地位的必要条件。 没有群众的信任基础,政党很难有机会上台执政,即使上台执政,也不可能长期保持执政地 位,必然会被民众推下台来。同时,国内信任也有助于社会公众对政党的决策产生情感认同 和行为认同,大大减少执行政党贯彻路线、方针、的阻力,降低执政成本,提高执政绩 效 。国际信任是指其他国家的公众包括普通民众以及政党、、社团和其他社会组织对政党 的认同和信任。在当代的国际政治舞台上,频繁的政党交流使政党外交成为国家间除外 交以外的一种重要的外交形式。较高的国际信任有助于政党在国际社会上为其他国家的政党 接受和认可,在工作上得到他们的支持和合作,为国家和民族争得利益。对于执政党来说, 由于政党权力与国家权力联系在一起,国际社会对政党的信任还有助于发展国与国之间良好 的国际关系,营造良好的国际环境。

4.从历时形态来看,政党信任可分为历史信任、现实信任以及预期信任

一个政党在以往历史进程中所积累的民众信任叫历史信任。科尔曼指出:信任是委托 人与代理人在重复博弈的过程中产生的理性行为。委托人给以代理人以信任,是因为历史博 弈的成熟经验使他愿意相信,信任的可能收益一定会大于可能的损失,否则委托人就会撤销 或收回信任。〔7〕政党信任亦是如此,它就是民众在与政党多次交往和博弈后所作 出的理性 判

断和评价。历史信任虽然重要,但公众最主要还是通过政党目前的状态来认知和评价政党 的。如果政党在执政过程中不能通过制定正确的路线、方针、来促进经济的发展、保持 政治的稳定、维护社会的和谐,而是经济发展停滞、政治动荡不安、社会矛盾激化,那么, 即使该党的历史信任度再高,公众也不可能认同和信任它的。预期信任则是民众依据历史经 验和现实体验而形成的对政党未来良好作为的信任。预期信任包括民众对政党未来行为的信 心和政党对民众的承诺两方面。民众对政党的信任是民众对政党行为的一种期望,这种期望 包含着民众的信心,即相信政党会按照自己的预期去行动并带来满意的结果。尽管赋予政党 信任本身就意味着承担背叛的风险,但是信任关系必须建立在信心的基础之上,不包含信心 的 期望顶多只是一种良好的愿望,只有对政党赋予信心的期望才构成信任。同时,政党信任的 建立仅有民众的信心是不够的,还必须有政党的承诺,政党的承诺与民众的信心一样,都是 政 党信任得以建立的不可缺少的基础。什托姆普卡指出:“要说信任存在,仅有预期的信心是 不够的。信任不仅仅是沉思默想未来的可能性。我们必须积极地面对未来,致力于至少有部 分不确定和不能控制的结果的行动。”〔8〕(P33)卢曼也认为,并非所有的期望都包 含信任,“ 只有那些人们借以对自己的行动做出承诺,要是它们没有实现、人们将懊悔自己的行为的期 望,才真正包含着信任。”〔9〕(P32)必须明确的是,民众追随和信任一个政党,既 看重政党 的承诺,更看重的是政党对民众承诺的兑现。在政党,承诺与兑现一致即为“信”,反之则 失信。

三、政党信任的主要功能 1.合法性功能

政治学的“合法性”概念,英文为“legitimacy”,不是法学意义上的符合法律规范 或法律原则,而是指政治上被治者对治者的一种自愿认同、服从和拥护。对合法性研究国外 由来已久。近代以来,卢梭最早从公意的角度论证合法性的基础问题。韦伯系统论述了合法 性有传统权威、超凡魅力和法理三种类型。马克•夸克提出,“合法性这一观念首先并且特 别地涉及到统治权利,合法性即是对统治权利的承认。”〔10〕(P10)李普塞特认为 ,“合法 性是政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜之制度的能力”〔11〕(P 55)《 布莱克维尔政治学百科全书》对合法性的定义是,“它是一种特性,这种特性不是来自正式 的法律或者法令,而是来自于有关规范判定的,‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的 社会认可(或者认可它的可能性)和适当性。”〔12〕(P439)政党政治视野中的合法 性问题主 要是政党执政的合法性问题。执政合法性涉及两个层面,一是获得执政权力的合法性,二是 执掌政权的过程合法性。无论是通过还是通过竞争性选举,都只是解决了执政的第一个 合法性问题。对于执政党,最为重要的是执掌政权的过程合法性。政党为了获得长久的执政 ,巩固和扩大合法性基础,需要通过多种手段来培植社会成员对政治的信任和忠诚。虽 然政党领袖的人格、政党的行为作风、执政绩效、社会的服从传统等都有助于政党赢得民众 的认可和拥护,形成执政合法性的基础,但无论如何,这些因素在转化为政党的执政合法性 之前,首先必须凝聚成政党信任,“因为民众对执政党的信任是一种政治态度,它是民众对 政党采取支持和拥护等政治行为的准备阶段,是政治心理转换政治行为的必经环节,执政党 只有被证明是值得信任的,民众才会支持它,拥护它。”〔13〕(P62)合法性的获得 既取决于 执政者从意识形态角度向民众灌输执政的正当性,向人们解释清楚为什么执政的是自己及其 所属的集团而不是别的什么人或集团,也就是说自己“为何执政”?除此之外,合法性

的获 得也取决于执政者的这种解释能否得到民众的理解和信任,亦即民众是否在心理上和执政者 保持基本一致,如果这两者能够耦合,那么执政者一方面既获得了民众的合法性,另一方面 也使政治秩序的稳定和国家的长治久安有了广泛的社会基础。正如阿尔蒙德所说:“正因为 当公民和精英人物都相信权利的合法性时要使人们遵守法规就容易的多,所以事实上所有的 ,甚至最野蛮、最的,都试图让公民相信,他们应当服从政治法规,而且当权 者可以合法地运用强制手段来实施这些法规。”〔14〕(P35～36) 2.秩序维护功能

秩序是社会运行基石,是现代社会良性发展的基本元素,也是人类生活的基础和基本要 求。如果把秩序所蕴涵的稳定和安全视为一种价值,其社会意义并不逊于那些人们经常提到 的自由、公正和效率,甚至可以说,它是更为基本的价值。埃德加•博登海默说:“历史表 明,凡是在人类建立了政治和社会组织单位的地方,他们都曾力图防止不可控制的混乱现象 ,也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会生活有序模式的倾向,绝不是 人类所作的一种任意专断或违背自然的努力。”〔15〕(P220)维护良好的政治秩序必 须将政治 冲突降低到一定的水平,因为“冲突是秩序的对立物,是导致无秩序的祸根”。〔16〕 (P13)而抑制政治冲突的关键在于建立有效的政治控制。正如马克思恩格斯在论述国家起源时说: “国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,为不可调和的对立面而又无力摆 脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中 把自己和社会消灭,就需要有一种表面上驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把 冲突保持在‘秩序’的范围以内。”〔17〕(P170)在政党政治视野里,由于政党执掌 国家权力 ,政治控制的有效性直接取决于政党的力量。而政党的力量来自民众的信任和支持。缺乏民 众信任的政党必然是一个软弱的政党,其执政地位亦容易受到政治冲突的困扰,更勿论对政 治冲突实施强有力的控制了。对此,巴伯指出:“虽然信任只是社会控制中的一个工具,但 它是一切社会系统中无所不在和重要的一种。在社会控制中,权力如要充分或甚至最大程度 的有效,就必须有信任在其中。”〔18〕 3.执行功能

政党是政党在一定的历史时期内为体现政党的政治理念,实现政党利益以及其所代 表的阶级、阶层或政治集团意志或利益,解决本政党或阶级内部问题,达到本政党或本阶级 目标的行动方案与政治策略的总和。政党是以实现政党利益和其所代表的集团利益为政 策目标的,因而对政党内部成员以及所代表的阶级具有一定的约束和导向作用。但 由于现代国家实行的都是政党政治,国家的政治统治大多是通过政党政治的途径来运行的, 因此当政党有机会执掌国家政权时,就有可能将本政党的政治理念和政党转化为国家的 公共。“政党,尤其是执政党是公共制定最重要的倡导者和理念最重要的提供 者,公共在很大程度上可以视为执政党的”。〔19〕(P200)公共的执行 是以 目标群体对推行的认同和接受为前提条件的,而能否被认同在很大程度上则取决于 作为目标群体的社会公众对作为制定和执行者的政党是否信任以及信任的程度。这 是因为,公共作为一种权威性的社会价值分配方案,必须确立一个社会价值分配的优先 顺序,以确定物质资本、货币资本和人力资本等社会资源的流向。只有在社会公众信任政党 并因此相信它制定的公共在内容和程序上具有公正性,才能为其贯彻实施奠定

好社会心 理基础并促使社会个体在行动上达成一致。否则,公共要么在喋喋不休的争论中陷入僵 持,要么在互不信任的气氛中陷入流产。当政党失去了公众的信任,为了提高强制执行能力 , 实现自己的政治意图,政党势必大量增加行政预算,不断充实机构和人员,甚至可能动用警 察 、等强制力量去推行它的公共。但是,强制力量的运用会遭到那些切身利益受到损 害的个人、群体或集团的强烈抵制,有时甚至会引发严重的社会冲突和政治,而这往往 是社会解体和政治衰败的征兆。 4.社会资本功能

最先将社会资本这一概念引入政治学领域的是美国著名政治学家帕特南,他认为“与物 质资本和人力资本相比,社会资本指的是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能 够通过推动协调和行动来提高社会效率。”〔20〕福山认为社会资本是 “建立在社 会或其特 定的群体之中,成员之间的信任普及程度,这样的信任也许根植于最小型、最基础的社会团 体里,也就是我们熟知的家庭,也许可能存在于规模最大的国家,或是其他居于两者之间的 大大小小的群体中。”〔21〕(P34)从两位学者的论述可以看出,信任是社会资本中 的核心话 语,也是社会资本的最重要的要素。信任能够降低交易成本,既能使个体借助于关系网络获 取资源,为自己的行动提供便利,也能在集体层面最有效地推动社会行动的实现。从功能上 看,社会资本就是群体和组织中,人们为了共同的目的在一起合作的能力。信任是凝聚社会 各方面的粘合剂、促进合作的最重要因素。因为信任程度和“信任半径”可以决定社会成员 的合作范围、合作方式、合作深度、合作成本,如果社会成员对其他成员的行为正当性即诚 信报有坚定的信念,那么它们就会在相互信任的基础上展开合作。由于政党与民众的关系是 政党政治中最重要的政治关系,政党信任在整个政治信任体系乃至社会信任体系中处于核心 和支柱地位。民众对政党的信任有助于民众与合作关系的建立,并推动整个社会确立共 同的社会价值和社和社会规范,构建社会关系网络,促进社会沟通,化解社会冲突,维护社 会稳定。 〔参考文献〕

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