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轨道交通TOD模式落地的难点与推进路径■ 朱晓兵
摘 要：伴随着我国又一轮轨道交通发展高潮，围绕轨道交通建设进行TOD综合开发得到越来越多的
重视，各城市大力推进轨道交通沿线土地综合开发的规划研究和项目实施，同时也纷纷出台不少法规。但在TOD大潮兴起的同时，TOD在实际工作过程中难以推进、难以落地也是不争的事实。对近年来内地轨道交通TOD落地过程中的常见问题进行梳理，分析“轨道+物业”得以发展的生态环境，同时对TOD在内地的推进路径提出建议。关键词：城市轨道交通；TOD；轨道+物业；推进路径
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1672-061X（2017）05-0015-04DOI：10.19550/j.issn.1672-061x.2017.05.015
1 TOD落地常见问题与原因
我国内地约从15年前开始以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development，TOD）模式的探索和实践，一些先行先试城市（如北京、上海、广州、深圳、武汉、南京、杭州等）都进行了相关前期规划、土地收储、开发模式等方面的研究，并取得了相关突破。深圳是TOD实践成果最为丰硕的城市之一：深圳市地铁集团有限公司按照“建地铁、建城市”的理念，创新确立了“轨道+物业”发展模式，一方面充分利用上盖空间再造土地资源，另一方面以地铁上盖及沿线物业的升值效益反哺轨道交通建设运营，实现了轨道交通的可持续发展。深圳地铁地产2015年获评“深圳市房地产品牌价值十强企业”，在2016年深圳市房地产综合实力排名第14位。2016年度深圳地铁全年完成投资257.00亿元，实现营业收入124.63亿元，利润总额2 663.00万元，成为全国首家在全成本核算方式下实现盈利的轨道交通运营企业。截至2016年底，深圳地铁总资产2 703.57亿元，净资产1 7.44亿元，资产负债率33.81%。在2017年深圳房地产开发企业综合实力十强中，深圳市地铁集团有限公司位列第三。
但总体上内地轨道交通综合开发的发展历程较短，无论是还是轨道交通企业，在物业开发方面的经验相对缺乏，尤其是遇到很多上的。在物业开发的实际操作过程中，各城市的轨道交通综合开发基本上处于一事一议，尚未形成较为成熟的开发模式。在落地过程中，普遍遇到的问题和难点包括：（1）难以控制土地资源，难以调规；（2）开发主体和主导权不明确；（3）轨道交通企业难以获得土地开发权；（4）各方对土地价值预期差异巨大；（5）近期房地产市场无法支撑开发；（6）频出但难以落地。
造成这些问题的原因多种多样，有技术方面、市场方面，也有法规机制方面。而且TOD工作推进的最大难点在于：即便知道问题出在哪里，还是难以发力、难以把理论上成立的解决方案落到实处。究其最根本原因：TOD要求对城市既有利益格局进行重组，而效益要在未来才能显现。在这种情况下，对TOD孜孜以求者道路艰辛、四处碰壁，而墨守成规者即便无所作为或阳奉阴违，在近期内也不会暴露出问题。但造成的后果是一个又一个可集约利用土地且能够使轨道、城市和市民多赢的机会白白流失。
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场的桥梁。港铁一方面要满足以宏观角度所制定的与措施，另一方面必须迅速配合市场变化，以达到开发商从微观角度争取最佳利润的要求。但无论从哪个角度出发，目的都是通过各种手段使得轨道交通和物业的客群最大化，进而也使得“轨道+物业”各相关利益方的效益最大化。港铁成为承载和实现、轨道公司、房地产开发商及市民共同述求的责任主体。
第三，港府和港铁共同磨合出一整套整合、连续的开发模式与工作流程（见图1），使得在“轨道＋物业”的开发模式下，港铁能有效跨界整合轨道与上盖开发的规划；同时，在整个“轨道＋物业”项目的开发过程中，港铁能够全程连贯地统筹与主导。
最后，港铁在具体进行“轨道+物业”项目开发时，采用了控制资源、统筹规划、顺应市场、分期实施的原则，把握市场机遇和规避风险。以东铁线的何东楼维修中心上盖开发为例，早期仅进行开发规划，并未做大平台。随着周边房地产市场的发展，分期进行了库房上方及咽喉区上方的上盖开发（见图2）。
西铁线八乡车辆段上盖开发则采用了另一种分期
2 “轨道+物业”生态系统
针对“轨道+物业”的发展，从（简称港府）、地铁公司（简称港铁），到开发商、普通市民，已经形成了一个目标一致、规则公平、主体明确、程序透明、合作友善的生态系统。
首先，港府有着精明的顶层设计。严格执行公交都市战略，通过配套的法规，如《发展密度分区制度》《城市规划条例》《建筑物条例》等推行大疏大密的空间发展战略，“逼迫”人口向交通节点集聚，为轨道交通和物业发展奠定了最基本的客流基础。同时，港府通过《地下铁路公司条例》等相关法律，明确和保障港铁的专营权、财产、法律责任、管理职能等，并采用配套土地（在每座车站将一定范围的土地及其开发权以“未建设轨道前”的土地价格为基准转让给港铁规划发展），为港铁推行“轨道+物业”模式创造了条件。
其次，港铁有着明确的定位和商业原则。港铁是依照审慎的商业原则100%市场化运作的“地方国企”（特区是港铁占股76%的大股东），充当了联结与市
非经常性补助金
支付低于市价的土地出让金
土地协议出让
地铁站周边区域
规划预测收益取得土地审批蓝图取得蓝线
港铁港铁港府港铁港府港铁港铁港铁开发商开发商开发商港铁港铁
编制综合开发区的总纲规划蓝图预测客流及物业收益将轨道周边土地
出让给港铁审批蓝图，取得蓝线根据市场情况，制定
计划根据规划建设指标、利润分成等方面进行招标，确定发展商物业详细规划、设计、策划、建设物业销售、利润分成、物业移交持有物业良好经营、高效物业管理
线网规划融资、设计、建造、运营、维修
前期规划阶段
收益返还
价值提升
制定发展计划、招标、运营管理
制定发展计划
投资建设
利润与物业分配
地价支付
招标
物业发展阶段
土地买卖
物业开发物业利润分成、移交物业经营、管理
物业经营管理阶段
图1港府和港铁开发模式与工作流程
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开发思路：先做咽喉区上方的大平台，日后再随着周边地区房地产市场的发展，分期建设库房上方的大平台和上盖物业（见图3）。
通过采用“轨道+物业”模式实现了、轨道公司和市民的多赢。首先，成为全球公交出行率最高的公交都市，基本没有堵车、“摊大饼”等城市病；其次，港铁成为全球唯一能够持续盈利的地铁，不但不需要承担亏损，还能有收益；第三，市民充分享受到围绕地铁站点和公交廊道的快捷、便利、安全的居住、工作、娱乐和休闲的现代都市绿色生活方式。同时，“轨道+物业”模式提升了项目的整体盈利能力，也更便利于采用
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PPP的方式建设运营。“轨道+物业”模式之所以成功，在于所有当事人能够把价值最大化作为共同目标，全过程通力协作，其中在前期阶段的规划整合最为关键。
3 推进TOD路径探索
借鉴“轨道+物业”开发经验，可从城市发展战略、轨道公司、协调机制和市场经济原则等4方面得到启示，也可对应推演出内地TOD工作的推进路径（见图4）。
路径关键之一：建立城市TOD战略，明确综合开发反哺目标。发展轨道交通的城市需要建立自己在城市层面的TOD战略，这其中除了已经被广为接受的“建轨道就是建城市”理念之外，更要有“运营轨道就是运营城市”的认识。轨道交通的运营维修成本高昂，国外统计显示，1条城市轨道交通线30年的运营成本是其建造成本的2～6倍。此外，内地轨道交通因其公益特性无法完全按照市场决定票价，自身盈利能力差。根据中国城市轨道交通协会统计，我国城市已开通轨道交通运营线路的收入成本比低下，普遍呈现入不敷出的现状。轨道交通项目全生命周期的成本效益成为事关城市可持续发展的最重要议题之一，TOD也成为轨道和城市可持续发展的必选项。2016年9月8日，国家发展和改革委员会召开了城市轨道交通投融资机制创新研讨会，胡祖才副主任明确指出：要从全生命周期来考虑，坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通。因此，在城市层面的TOD战略中，除了诸如“统筹规划”的原则性要求外，更应提出用土地综合开发收益反哺轨道交通建设和运营资金缺口的目的，并制定明确且适当的反哺目标。例如，广州在2016年11月出台的《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地
图2东铁线何东楼维修中心分期开发
图3西铁线八乡车段分期开发
城市发展战略“轨道+物业”的倡导者、规划制定者和监管者
公交都市战略
● 发挥的主导作用， 线路规划阶段落实土 地发展策略
●
轨道公司“轨道+物业”的利益主体、统筹者
协调机制“轨道+物业”的推进保障
市场经济原则“轨道+物业”的决策依据
兼顾城市和企业述求● 承接和市场● 全过程主导、统筹
●
模式清晰
● 各相关方角色定位和界 面清楚● 程序可操作
●
财务可行性主导
● 关注全生命周期成本效益
●
图4内地TOD工作推进路径
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界、全过程地解决技术、市场和机制层面各种问题，是一个复杂的系统工程，更是一个多方利益博弈、工作边界逐渐清晰、工作目标不断调整的过程。相比多专业整合，更为困难的是轨道和土地开发时序不同所带来的种种问题。时序不同所造成的典型技术方面的难题是场站上盖开发，经常要在上盖开发产品和开发主体明确前就要做好场站设计方案的调整及大平台的设计或预留。而相对技术难题，随时间发展而产生的市场和环境及领导意志的变化才是最难应对却又必须应对的问题。应胸怀全局、坚持大方向，分解成小目标分阶段推进，各阶段需同时解决技术、市场和机制方面的问题，不断试错、纠错。轨道交通发展各阶段的TOD工作重点见图5。
综合开发实施细则（试行）》中，明确“轨道交通场站周边土地综合开发规划应考虑轨道交通线网投资与周边土地综合开发收益的总体平衡。周边一级开发收益估算总额原则上应大于等于轨道交通线路投资总估算；轨道交通主体参与的二级开发收益估算应与站点投资建设和运营亏损规模匹配”。南宁市要求轨道交通集团不仅要在“十三五”规划期间实现土地作价出资开发收益弥补运营亏损，还要形成一定的规模效益，积极筹措资金解决轨道交通建设资金及还本付息问题，减轻财政压力。
路径关键之二：明确开发主体，建立企业TOD战略。城市层面的TOD战略建立后，随即应选择合适的开发主体。通常情况下，轨道公司是最合适的TOD“操盘手”，除因为轨道公司是地方国企能够更好兼顾城市述求外，更因为TOD是高度整合、专业性强的产品，需要打破轨道和地块的边界，进行充分整合规划设计和统筹实施，方能将“1+1>2”的增值效益最大化。轨道公司在这方面的技术统筹协调能力相对于一般开发商及其他平台公司具有明显优势。确定轨道公司在TOD工作中的定位后，要相应地明确其责、权、利，而轨道公司也需建立起企业层面的TOD战略，明确发展方向、量化目标和工作推进路线图。
路径关键之三：加强土地控制，优化规划提升土地价值。难以控地、难以调规背后的原因其实是相关利益方的出发点不同。但在明确了TOD战略及投融资目标后，就“师出有名”且可以结果导向。例如，某市“十二五”期间已明确要开展土地综合开发工作，并经立法出台了相关，但并未明确由谁来完成多少反哺任务。规划部门虽然列出大面积土地，但在TOD工作实际开展过程中，因各种原因造成圈不到地、调不了规的情况，最终落地的地块寥寥无几。“十三五”期间，正值该市进行总体规划修编和线网规划修编，市领导又明确赋予轨道公司通过综合开发收益反哺轨道交通建设和运营资金缺口的使命，明确轨道公司牵头开展全线网沿线土地资源综合开发与战略储备规划，其核心目的是控制住沿线土地资源，同时通过TOD整合规划研究将站点周边土地资源的增值效益最大化。
路径关键之四：建立系统工作程序和研究体系，分阶段抓重点推进。TOD最终落地，需要跨
线网/建设规划阶段控资源、定战略资源筛查、规划概 念、大盘测算总体规划与线网规 划协同TOD战略研究、政 策研究、启动实施 细则研究工可阶段研市场、定指标、稳边界市场调研、物业组 合、规划优化、价 值评估线站位优化、开发 与轨道规划条件及 重点站设计边界实践、磨合与 机制创新设计、实施阶段保实施、降成本、促合作站点一体化整合设 计、统筹实施研究地块开发城市设计/ 修详研究，开发项 目启动形成可操作的实施 细则理念/战略TOD推进路径全程磨合，试错/纠错实操/落地图5轨道交通发展各阶段的TOD工作重点4 结束语
TOD从理念到落地，需要跨界和全过程的整合，其工作推进是一个不断试错和纠错、多方利益不断博弈和平衡的过程。TOD要求对城市既有利益格局进行重组，而效益要在未来才能显现，推进十分困难，但却是轨道交通和城市可持续发展的不二选择，也是先苦后甜、前期投入会产生巨大后期回报的好事。轨道交通高速发展的背后是即将到来的巨大还本付息和运营补亏压力，无论是、轨道企业领导，还是规划咨询从业人员及投资人、开发商、运营商，都有责任迎难而上、紧密合作，协力开拓出我国TOD的阳光大道。
朱晓兵：西南交通大学（上海）TOD研究中心，主任，上
海，200072
责任编辑 高红义
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