重庆科技学院学报（社会科学版）２００９年第７期 Ｊｏｕｍａｌ ｏｆ Ｃｈｏ，ｃｑｉ．ｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｉｔｏｎ） Ｎｏ．７ ２Ｏ０９ 我国生态补偿机制存在的问题及对策 车环平 摘要：建立和完善生态补偿机制是落实科学发展观的重要战略选择。目前我国的生态补偿实践只在局部地区进行，生态 补偿机制还存在法律规范缺失、补偿范围窄、相关缺乏稳定性、缺少资金保障等问题。要实现平衡区域间生态、环境 和经济利益的目标，就要进一步完善法律法规．探索市场化生态补偿模式，建立横向补偿制度，以完善我国的生态补偿 机制。 关键词：生态补偿机制：发展：环境 中图分类号：Ｄ９２２．６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７３－１９９９（２００９）０７－００５３－０２ 作者简介：车环平（１９８５－），女，甘肃庆ＩｒｍＡ．，西北师范大学（甘肃兰州７３０００）．￣学院硕士研究生，研究方向为政治学基本理论。 收稿日期：２Ｏ０９－０１－２２ ． 生态补偿机制是一种新型的资源环境管理模式．建立和 补偿还存在以下几方面的不足。 完善生态补偿机制是落实科学发展观、促进区域协调发展的 （一）有关生态补偿的法律、法规零散。适用性差 重要途径．也是建设资源节约型、环境友好型社会的重要举 在我国，生态补偿作为一项新的环境管理制度，迫切需要 措，对于缩小区域差距、实现可持续发展具有重要意义。 专门立法来确立它在法律中的地位，以指导和规范社会各主 体的行为。目前我国还没有一部统一的有关生态环境补偿的 一、我国建立生态补偿机制的必要性 法律．有关生态环境补偿的规定主要散见于有关自然资源及 ２００７年，我国成长为世界第四大经济体。但是．这种快速 环境保护的法律、规章和规范性文件中。一些自然资源和生态 发展大量消耗能源、资源，付出了巨大的环境代价。根据中科 系统类型在补偿过程中无法可依、无章可循，缺少补偿依据， 院、环境保护部以及世界银行等机构组织的专家进行的预测． 补偿标准不明。补偿对象模糊，使得生态补偿难以合理有效的 近年来我国每年因环境污染造成的经济损失约为全国ＧＤＰ的 进行。 １０％左右。我国资源与环境形势严峻，要解决发展与环境两难 （二ｌ生态补偿缺乏有效的资金保障 问题，必须在确保经济平稳发展的同时，采取综合有效的环境 长久以来．人们形成了低价获取自然资源或无偿享用生 治理措施——建立完善的生态补偿机制以确保经济与环境的 态服务的定势思维。使得生态补偿的资金来源渠道单一，主要 协调发展。 依靠的转移支付。对有限的用于生态补偿领域的资金，管 生态补偿从字面上理解指的是对生态环境造成破坏的企 理也不到位。资金不能集中用于重要生态功能区的保护与建 业支付一定数额的赔偿。庄国泰、毛显强等将生态补偿定义为 设．而是被分散使用。对于一些影响较大的项目，则重复立项、 通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提 分头跟进，造成资金的低效使用和浪费『３］。同时生态补偿的融 高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主 资渠道十分单一。在各地已经进行的生态补偿实践中。基本上 体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济 没有社会资金的参与，也没有形成规范的生态服务付费市场， 性），达到保护资源的目的 ｊ。 只有一些简单的矿产资源开采和排污权交易。 今天，生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的 （三）生态补偿的范围过窄 一种补偿，它也包括对环境正面效益的补偿．涉及的范围也突 目前我国已实施的生态补偿主要局限于退耕还林、天然 破了单纯的项目建设．包括相关的、规划、生态保护等多 林保护、矿区植被恢复等内容。而且只在部分区域进行。一些 个方面。生态补偿机制是一种调动生态建设的积极性．促进环 提供了大量生态服务产品的地区还没有得到有效补偿。同时 境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。它包括财 一些廉价或免费使用生态服务、破坏生态环境的地区或企业 政转移支付的生态补偿基金体系，地方财政的环境体系． 也没有对生态服务提供者和承担生态破坏后果的主体进行补 开发者补偿与受益者补偿双向调节机制，生态破坏者赔偿与 偿。然而，在国际上，生态补偿的实施范围很广．生态服务付费 生态保护者受偿的对称机制，保护生态环境与消除贫困的联 机制较完善。以森林生态服务交易为例．这些交易可分为四种 系机制和生态补偿监测评估机制等 。我国的生态环境补偿机 生态服务类型，其中７５例碳储存交易，７２例生物多样性保护 制研究虽然在理论研究上取得了一些成绩．但尚未形成完整 交易，６１例流域保护交易，５ｌ例景观美化交易，２８例综合服务 的生态补偿机制理论体系。 交易。目前的实际交易案例已多达３ｏｏ个以上…。 二、我国生态补偿机制存在的问题与不足 《四）以“项目工程”为主的补偿方式缺乏持续性与稳定性 我国现已实施的生态补偿大都以项目工程的方式进行． 中国的生态补偿实践探索起步于２０世纪９０年代初．呈 如退耕还林、生态公益林补偿等。这些项目都有明确的时限， 现两大特点：一是由相关部委推动。以国家形式实施 实施缺乏持续性，在实施期限内农民全靠补助生存。 的生态补偿；二是近几年来的地方自主性探索实践。我国生态 农户需要在期限内进行生产活动的转移．不再依附于土地开 一５３— 展农业生产。但从目前的情况看，农民能够实现成功转产的很 偿机制，流域的补偿问题就可以随之解决了。这样有侧重的划 分，并针对不同问题采用切实可行的途径．既能逐步完 善，又可以全面推进。 （四）强化的稳定性。建立生态补偿长效机制 生态建设是长期的、艰巨的任务．短期的生态建设工程 少。当补助期限过后，他们的利益得不到保证，为了基本生活 和发展的需要．他们就不会再从保护生态环境的角度去 自己的生产和开发，很可能出现新一轮的生态破坏 】。 （五）缺少地区之问横向补偿的财政体镧保障 从受偿方向来看，生态补偿机制可分为纵向生态补偿和 横向生态补偿两大类。纵向生态补偿即对地方的补偿．主 能使局部地区的生态环境经过治理得到好转。但是生态环境 在总体上没有根本性的改善。比如治理沙地需要４０年一５０年 才能见效，经济林８年方能长成，生态林成材需要ｌ５年一２Ｏ 年【９］。这就要求国家制定的生态补偿具有持续性和稳定 性。因此建议国家在制定时适当延长部分生态补偿项目 要通过财政转移支付实现。横向生态补偿指生态受益区向生 态服务提供者进行补偿。我国生态服务的提供者大多在西部。 而受益者多为东中部。生态服务提供者和受益者在地理范围 上的不对应。导致西部生态服务提供者无法得到合理的补偿。 区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支 付微乎其微。 的补助期限，同时重点发展生态保护地区的替代产业．帮助 农牧民成功转产，并对进行生态建设的地区给予智力支持． 提供技术咨询和指导，输送专业人才。帮助生态保护区建设 生态经济，促使人与环境相互协调．实现生态保护区的可持 续发展。 （五）建立横向财政转移支付制度。协调区域利益分配 横向补偿主要在流域的上下游之间、受益地区和生态保 三、完善我国生态补偿机制的建议 （～）开展生态补偿立法。及时出台关于生态补偿机制的 法律法规 通过法律手段。实施生态补偿立法，将生态补偿提到法律 的高度，是生态补偿公平、合理、有效进行的重要保障。由于建 立一套完整的生态补偿法律体系需要较长的时间。故可以根 据目前生态补偿实践中出现的问题逐步进行立法。首先，明确 护区之间、开发者和资源提供者之间进行。在实施主体功能区 之间和区内地方之间横向补偿的初期．需要将横向补偿 纵向化，尤其是在主体功能区之间进行的横向补偿。横向补偿 纵向化就是在依据相关法律法规确定补偿主体、额度之后，由 提供补偿者将补偿资金统一上缴给，由财政通 过纵向补偿将资金拨付给受补偿地区 。因为就现行行政管 理而言，横向补偿涉及多个不同层级的．牵扯到多方 在生态补偿中的各利益主体的权利义务．明确资金来源和使 用及监管方式。然后在国家宏观层面生态补偿立法的基础上， 结合已有的生态补偿实践经验，针对不同区域、不同类型的生 态领域，制定相应的生态补偿法规，对各区域的生态补偿主 体、内容、方式、标准等进行具体细化的规定，使不同类型的生 的利益，如果没有的指挥协调，横向补偿极易出现应 补未补、补偿不足、补偿偏差、效率低下等问题。所以将横向补偿 态补偿均有法律保障 ］。 （二）调动市场资源参与生态补偿机制建设，拓宽融资渠道 财政转移支付是生态补偿资金最直接的来源。但是作 纵向化是保证横向财政转移支付制度顺利实行的必要条件。 完善生态补偿机制不仅要依靠统一协调．还需 要地区之间的相互合作．同时要发挥市场在生态补偿中的作 用。将我国的经济发展引入与生态环境良性互动的轨道。在借 为一个长期的、系统的工程。单纯依靠投入是远远不够 的。应充分发挥与市场的双重作用．在对生态脆弱和生 态保护的重点地区加大财政支持力度的同时，・积极探索使 用市场手段补偿生态效益的可行方法。例如把生态成本内 置为企业内部成本，实现资源环境的有偿使用，促使企业承 鉴国外生态补偿成功经验的基础上．结合我国的区域特点，鼓 励优化、重点开发区向、禁止开发区进行“绿色投资”，调 动、禁止开发区进行生态保护的积极性．才能实现“开发 空间的跨区域平衡”。 参考文献： 担起生态补偿的责任ＥＴ］。通过财政补贴、贴息、税收减免等优 惠。鼓励企业进行生态经济投资。加强同金融部门 的联系，加强对外交流合作，争取国际性金融机构优惠贷款 和民间社团组织及个人捐款，以促使补偿主体多元化，补偿 方式多样化［ 。 （三）全面开展生态补偿评估工作。扩大补偿范围 ［１】庄国泰，高鹏．中国生态环境补偿费的理论与实践［Ｊ］．中国环 境科学，１９９５（１５）． 【２】何国梅．构建西部全方位生态补偿机制保证国家生态安全【Ｊ】． 贵州财经学院学报，２０ｏ５（４）． 『３１辽宁省财政厅课题组．关于完善我国生态补偿体系的思考【Ｊ】． 地方财政研究．２００８（２）． 我国的生态补偿起步较晚。加上我国地域广阔、生态环境 复杂多样，要在短时期内实现全面补偿很困难。从我国当下的 实际情况出发．应首先对全国的生态环境状况进行全面的评 估。根据评估结果确定进行生态补偿的先后顺序，将有限的补 偿资金合理分配，提高补偿资金的利用效率。建议国家对生态 问题紧迫的重要生态功能区、矿产资源开发区进行优先补偿， 以直接补偿为主。将流域、城市饮用水源地列为重点补偿 项目，在完善了优先补偿区域的基础上进行补偿。如果建立了 重要生态功能区和资源开发的生态补偿机制，流域补偿的问 题也就得到了较大程度的解决。这是因为三者在地理分布上 基本一致．需要补偿的主要是西部地区和东北。流域的补偿对 象主要是江河源头和上游地区，这些地区基本上都属于国家 重要生态功能区。所以只要建立了重要生态功能区的生态补 ｆ４１中国生态补偿机制与研究课题组．中国生态补偿：机制 与研究 ．北京：科学出版社，２００７：１－３２． 【５】张云辉．完善我国生态补偿机制研究【Ｊ１．黑河学刊，２００８（７）． 【６】王伟中．我国全面建立生态补偿机制的建议【Ｊ］．经济观 察．２００８（６）． 【７】李宁，赵伟．我国区域生态补偿实践中的制度改进问题［Ｊ］．东 北师大学报（社会科学版），２００８（４）． ｆ８】沈满宏，陆菁．论生态保护补偿机制［Ｊ］．浙江学刊，２００４（４）． 【９１国家行政学院经济学部．构建西部地区生态补偿机制面临 的问题和对策ｆＪ］．经济研究参考，２００７（４４）． 【ｌＯ】李锦，罗凉昭．西部生态经济建设［Ｍ】．北京：民族出版社， ２ＯＯ】：２０８－２２３． ．．．——５４——
