民营医院监管现状的思考与对策

邓金容.具体行政行为未引用具体条款的法律后果[J].天水行政学院学报,2012,13(5):104-107

李孝猛.责令改正的法律属性及其适用法学[J].法学,2005(2):姜明安.论行政裁量权及其法律规制[J].湖南社会科学,2009(5):杨临宏,王志华.论行政协助制度[J].学术探索,2004(3):51-54.18-21.54-63.

[J].陕西行政学院学报,2006,20(1):70-72.

·335·[10]朱道华.关于证据属性的若干思考—以证据的关联性为中心[11].国办发〔2015〕51号.关于运用大

数据加强对市场主体服务和监管的若干意见[Z].2015-6-24.[12]傅士成.专家参与行政执法的实践与思考——以专家参与安

全生产执法检查为例[J].行政管理改革,2011(4):-66.

民营医院监管现状的思考与对策

刘昉1，徐智2，赵秀竹1，张帆1，段秀娥1

（1国家卫生计生委卫生发展研究中心，北京100191；2国家卫生计生委机关服务局，北京100044）

[摘要]随着国家对多种形式办医的出台，全国民营医院的发展也进入到高增长期，数量的增加、规模的升级、合作的广泛、队伍的壮大、学科的完善、质量的提高等方面，都为我国医疗市场的需求起到了重要的补充作用，该如何有效地在法制管理的层面监管民营医院工作行为成为目前卫生执法监督的主要工作内容。本文就如何推进规范民营医院管理、规范医护人员行为、提高医疗服务质量等现存问题提出对策与建议并展开进一步思考。

[关键词]民营医院；规范行为；监督监管[中图分类号]R197

[文献标识码]B

[文章编号]1007-6131（2018）03-0335-05

Doi：10.3969/j.issn.1007-6131.2018.03.006

Thoughtsandmeasuresonthecurrentsituationofprivatehospital

supervisioninthenewera

LiuFang1，XuZhi2，ZhaoXiuzhu1，ZhangFan1，DuanXiu’e1

(1ChinaNationalHealthDevelopmentResearchCenter,Beijing100191China;2InstitutionalServicesBureauofNationalHealthCommissionofthePeople’sRepublicofChina,Beijing100044China)

[Abstract]Withpoliciesofencouragingvariousentitiestoinvestinhospitalservices,non-governmenthospitalshavebeendevelopinggreatlyinnumber,scale,quality,cooperationandsoon,whichprovidesupplementtoChina’smedicalser⁃vicemarket.However,howtoeffectivelyregulatethebehaviorandmanagementofnon-governmenthospitalsplaysanim⁃portantroleinhealthsupervisionforlawenforcement,whichisalsothefocusofthispaper.[收稿日期]2018-03-03

作者简介：刘昉（1960~），女。副高职称。从事卫生事业管理研究。通讯作者：赵秀竹zxz@nhei.cn。

·336·[Keywords]Non-governmenthospitals;Regulation;Supervision

中国卫生监督杂志**总在全国卫生与健康大会上强调：“要坚持正确处理和市场关系，在基本医疗卫生服务领域要有所为，在非基本医疗卫生服务领域市场要有活力”。我们要充分理解领会掌握这一会议精神，为民营医院的健康发展指明方面，创造良好氛围。1

坚持导向，扶持民营医院发展

近年来，全国医院中民营医院比例逐年增加，已形成多元化的办医新格局，民营医院呈现良好的强劲发展态势，对满足群众多层次、多样化的医疗服务需求发挥了重要作用。自1997年至2017年20年间，上至国家层面，下至地方，都在上不断加大对民营医院的扶持力度和开放力度。据不完全统计，国家出台支持民营医院发展的相关文件多达29个，这些法规的发布实施，在一定程度上有力地推进了民营医院的发展壮大。1.1

民营医院的发展现状

2017年1月《“十三五”卫生与健康规划》中提出

放宽社会力量举办医院的服务领域要求，支持社会力量以多种形式参与健康服务。2017年5月

发布的《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》中提出，到2020年打造一批有较强服务竞争力的社会办医机构，逐步形成多层次多样化医疗服务格局。这些相关法律法规的出台，给社会力量办医院提供了支持。根据2017年中国民营医院发展报告（2017）提供的统计数字表明，截止到2016年12月底，我国民营医院发展到1.万家，而2015年12月底我国民营医院已有1.45万家，仅仅1年时间民营医院就快速增加了1900家；相比于2005年全国3220家民营医院的统计数据增长了4倍之多。纵观2015—2016年1年期间增加的1900余家民营医院，属发展地区居多，其中贵州省增加192家，四川省增加了156家，河南省增加了139家，按区域分布增加最多的是东部地区753家，次之

中部地区629家，最少的是西部地区532家。1.2

医务人员的逐渐增加

民营医院数量的快速增加，与之相应的是为确保民营医院正常运营和发展，急需医务人员的扩充和增加。主要表现在：首先，医务人员是民营医院生存和发展的关键，统计数字显示，2016年民营医院医务人员总数为120.26万人，而同期的公立医院医务人员总数为533.95万人，仅占公立医院的22.52%，说明民营医院医务人员总量仍处于严重缺乏状态。其次，民营医院的医务人员出现“两头重、

中间轻”的状况，也就是说民营医院定点从医的专职中青年医务人员相对较少，只有靠医生多点执业来支撑民营医院的医疗服务。1.3

服务能力逐渐增加

民营医院的增加，吸引了部分就医人群，主要表现在：（1）民营医院门诊人次呈现逐年递增，2016年民营医院门诊诊疗人次为4.22亿人次，占门诊总量的12.91%，与同期公立医院门诊诊疗28.48亿人次相比，占比87.09%，仅占全国总门诊量的七分之一，说明民营医院的服务能力和数量仍存在较大差距。（2）民营医院住院人次虽然逐年增加，2016年共收治住院病人2777万人次，但与公立医院相比仅占15.84%。（3）住院床位数稳步上升，2016年民营医院床位数为123.36万，呈现出床位数占比持续增长。综上数字显示，民营医院的发展，在享受支持的同时，稳步保持增长，为多层次多样化的医疗服务再创机遇。2

新时期利好给民营医院带来的机遇自2017年以来，随着医改步伐的加快，国家先后出台《“十三五”卫生与健康规划》和《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》文件，相关的出台都明确提到放宽社会力量举办医院服务领域的要求，鼓励支持社会力量以多种形式参与健康服务。2.1

从扶持层面分析

2018年第25卷第3期印发《关于促进社会办医加快发展若干措施的通知》，提出进一步促进社会办医，通过特许经营、公建民营、民办公助等多种模式，支持社会力量举办非营利性医疗机构，健全法人治理模式，建立现代医院管理制度。从到各省份支持社会力量办医的出台，无疑给民营医院的发展带来了新的机遇，特别是广西自治区、四川省、河南省在支持中，分别就放宽市场准入、简化审批程序、培育专科发展优势、支持重点学科建设等多方面注入了可持续发展的活力。2.2

从卫生事业发展层面分析

蓬勃发展的民营医院，已成为我国医疗卫生资源的必要补充。如何更合理地整合优化医疗卫生资源分配，让公立医院和民营医院在促进我国卫生事业发展同发挥积极的作用，已成为新时期我国卫生事业发展的重要课题。民营医院在缓解人民群众“看病难、看病贵”的突出问题、促进人民群众健康、推动卫生健康事业发展方面发挥了不可替代的补充作用。2.3

从医疗市场发展态势分析

民营医院的数量逐年增长，至2015年统计数据表明民营医院数量首次超过公立医院数量，由此带来一系列基数的增长，数据显示在医院规模的扩大，服务水平的提高、诊疗病种的增加、大型设备的补充等各个方面，给医院运营带来立体式的发展，主要表现在：（1）2016年全国民营医院的数量与2005年相比增加了1900家；（2）临床专科的增加，民营医院由过去单一的妇科、男科、皮肤科等发展到今天的老年病科、儿科、口腔科及康复科等，有效地改善了单一服务的局面；（3）医护人员的增加，民营医院呈现出医生多点执业的范围宽泛了，不需要再经过医生所在单位同意才可外出行医；招聘的护士都是来自中高等院校毕业生，人才队伍水平建设整体上有所提高，从总体上提升了民营医院的生存能力和社会影响力。

在民营医院呈现良好发展态势的同时，尚需冷静看待社会办医市场的规范运转，部分民营医院尚存在“夹缝”中求生存、处于弱势地位的现状，加之

·337·服务质量和服务效率与公立医院相比仍有差距，因此民营医院为确保其生存和发展，更多的是依靠聘请公立三级医院的知名专家轮流坐诊，吸引病人，在制度上难免存在一定程度的违规行为。3

新时期对民营医院的监督监管

从民营医院迅速发展角度分析，呈现出民营医院数量多但规模不大，涉及面广但所占分量不足，服务数量不少但技术含量不高，发展速度快但民众认同率低的现象，造成这些的主要原因是：（1）民营医院诊疗技术水平、服务能力不够强。（2）管理上的有待完善，时有过度治疗、开大处方等现象，偶尔也有医疗事故出现，抗风险能力差。（3）医生、护士的业务素质良莠不齐，流动性大，医技队伍不稳定，导致整体医疗水平不高。（4）主要通过市场扩张、广告投入等渠道来吸引病人。受上述多因素的制约以及部分民营医院不规范执业行为的影响，导致民营医院整体服务信誉度不高。

鉴于民营医院在其发展的道路上依然存在诸多问题，作者提出进一步思考。3.1

需进一步监管机构数量的增加

印发《关于促进社会办医加快发展的若干措施》中指出，要进一步放宽社会办医准入关卡，要清理规范医院设立审批，明确并向社会公布举办医院审批程序、审批主体和审批时限。也就是说，当前社会医疗市场，在放宽举办社会办医的同时，还要加强监管。因为社会办医是医改的重要组成部分，是市场和社会力量在医改中发挥作用的重要形式，因此加强对社会办医的“严格监管”，就要从资质、数量上严格执行审批程序，从源头把关，实施全程监督，坚决杜绝只求数量、不求质量的审批标准，不能因而忽视监管，更不能违背区域卫生规划而审批。作者认为，发展社会办医，重在引领民营医院走上健康发展的轨道，因此在民营医院运营上必须按照有序发展”的原则，坚持监管与自律并重，真正做到让民营医院科学发展壮大起来。3.2

需依法监管医疗服务质量

提高民营医院的影响力和服务质量，关键是规范

“放宽”“严格监管，·338·工作行为，增强服务质量意识，而做到必须靠法律法规规范行为，形成依法管事、管人，尤其在民营医院管理制度上至关重要。应将法律法规贯穿于医疗监管的全过程，贯穿于医疗质量基础上，才能有效规范，切实将法律法规的落实与医疗服务质量管理考核相结合。3.3

需以制度监管医务人员的行为

对民营医院的监督管理，关键在监督管理好医务人员的工作行为，因为民营医院的发展与公立医院同样注重人才队伍的建设，只有以人才建设为中心，以促进民营医院发展为核心，才能使民营医院的发展蒸蒸日上。

但在实际操作过程中，经常出现不尽人意的情况，如：人为的工作行为而带来的不良影响，表现在医生对患者不够热情、诊疗不够认真、诱导患者买药、时有过度治疗等现象发生。再加之患者的自我保护意识和法律意识不断增强，不经意间就造成医患矛盾，给民营医院在社会上带来了负面影响。因此要求卫生监督执法认真履职，采取定期或不定期的工作方式，按照属地化管理，形成条块的管理模式，不断加强对民营医院的监督和管理。4

监督监管中发现的主要问题

随着国家对社会办医的支持和准入条件的放宽，促使民营医院不断发展壮大，作者在参加国家级临床重点专科建设项目核查中看到民营医院发展现状可观，不论是规模、还是管理都朝着良性运行方向努力，但相关法律法规的修订完善并未与社会办医市场的放开及民营医院的迅速发展同步，这给卫生执法监督工作提出了新的执法难度。4.1

法律法规的修订完善进度有待提升

现行法律法规滞后于现行的卫生管理，给卫生行政部门对民营医院实行有效监督带来很大障碍，给执法人员在实际工作中带来了困扰，主要表现在：法律法规处罚力度较小，违法成本过低，不能对违法医疗机构形成有效震慑。如：《医疗机构管理条例》对医院的罚款额度仅为10000元以下，情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。与经营者获得的利润不成正比；又如对医院诊疗活动超出登记范

中国卫生监督杂志围，最高罚款为3000元；再如《医疗广告管理办法》中对医院违反规定发布虚假、夸大医疗广告的只有警告和吊证两种行政处罚等。4.2

监督机制有待进一步健全

监督机制不健全，未能全面对民营医院的监督管理，虽然能做到经常性监督，但监督力度有限，主要是没有形成一套完善的工作体系，监督执法工作大多是依阶段性执法工作安排，或以接到举报、发生纠纷而去现场执法监督，没有形成制度化，工作目标不明确。4.3

联合执法监督检查有待加强

联合执法监督检查不够，部门协作有待提高。如：在查处民营医院非法所得时，往往会提供虚假账目造成亏损假象；又如血液安全检查，涉及社会治安等问题，单凭卫生执法监督没有震慑力度，往往是遇事才能组织一次联合执法，或一年组织一次联合执法，没有形成长效机制。

5对策建议

5.1

强调主导、加强重点监管

（1）结合2014年以来有关社会办医出台的

文件，使民营医院在蓬勃发展的同时要发挥主导作用，加强重点监管，特别是强化法律法规的约束，不能只求发展而忽视监督管理。（2）完善有漏洞的法律法规条款，对一些只有规范而没有处罚的条款，则需要完善处罚项目，使执法人员在日常执法检查中能有据可依，对一些违法行为能及时有效地制止，从根本上打击违法行为。5.2

坚持机构自治、强化行业自律

在日常监督执法中：（1）要落实医疗机构主体责任，民营医院要健全完善现代医院管理、服务、评价制度，定期公开依法执业等经营情况；（2）要发挥行业组织自律作用，健全第三方专业机构医疗服务评估认证机制和专家支持体系；（3）要建立长效机制和联合执法机制，提高的执行和行医执法的力度，倡导卫生监督与民营医院建立自律机制相结合的工作原则，使监管和自律有机结合；（4）进一步加强民营医院医护人员医德医风的教育，强化人员素质教

2018年第25卷第3期·339·民营医院开展依法执业学习教育活动，以提高医院的法定代表人和广大医护人员规范执业的意识。

持之以恒地打击医疗行业的不正当竞争，继续以高压态势打击“非法”行医，坚决杜绝“无证行医”“、医托”行为，对不法行为形成强有力的威慑。加大对民营医院从业人员违法行为的惩处力度，重点加强对民营医院执业人员资质、执业范围、执业行为、大型医用设备和医疗技术应用等服务要素的准入管理的监督。

[参考

文献]

育，规范执业行为、诚实守法行医，不断提高医疗服务质量，真正让民营医院走上健康发展的良性轨道。5.3

量化分级考核、创新监管方式

建立民营医院诚信执业量化分级考核制度，将民营医院的管理方式、经营策略、医疗水平、医护团队、服务模式等信息公布于众，让患者通过自己就医的体会给民营医院的诚信执业、医疗水平等服务打分，再由卫生监督机构进行量化分级评定，确定诚信等级，公布于社会，让患者可以根据民营医院诚信执业等级，选择规范的医院就医。5.4

建立退出机制、规范综合治理

加大监管力度，建立严格的退出机制。开展经常性的监督检查和联合执法活动,加大监管力度，充分发挥卫生行政和监督部门的主导作用，在经常性的监督检查中发现问题及时查处，杜绝出现医院擅自超范围经营，使用非卫生技术人员，雇请医托等违法行为。加强与工商、质检、药监等执法部门联合执法，多管齐下，综合治理。通过监管实现优胜劣汰，建立严格的退出机制，对行为不规范、服务质量差及医疗安全制度未落实坚决要求其整改直至退出。5.5

强化队伍建设、加强社会监督

继续加大对卫生监督执法人员的培训，规范卫生监督执法工作行为，统一执法监督尺度。同时也要对

［1］薛晓林.中国民营医院发展报告[M].北京:社会科学文献出版

社,2017:1-14.

［2］陈珞珈,陈思,王文娜,等.我国民营医院的现状、问题与发展的

建议［J］.中医药管理杂志,2009,17(5):396-398.

［3］王锡建,张卫东.我国民营医院信用体系完善问题的研究［J］.中

国卫生经济,2009,28(12):77-78.

［4］王进.医疗卫生机构不规范医疗行为调查［J］.江苏卫生保健,

2007,9(4):33-34.

［5］严书棣.医疗卫生监督执法的实践与体会［J］.江苏预防医学,

2005,16(4):78-79.

［6］朱文.医疗卫生行业监督的难点与对策［J］.江苏卫生保健,

2007,96(4):18.

［7］赵军.浅谈民营医院的监督执法管理.[J].江苏卫生保健,2013,

15(3):23-24.

福建省开展医疗机构驻点监督工作的实践与探索

何晖雄，缪伟，郑曦，林心星，詹秀敏，黄尚辉

（福建省卫生计生监督所，福建

福州350007）

[摘要]2017年，福建省卫生计生监督所在全省范围内较大的医疗机构开展医疗市场驻点监督试点工作，这一做法对适应卫生监督工作重心从行业外监管向行业内监督转移，推进卫生计生综合监督制度建设，探索医疗市场监督新模式起到很好的创新和引领作用。

[收稿日期]2017-12-21

作者简介：何晖雄（1979~），男。硕士学位。主要从事医疗卫生监督工作。