村务监督委员会在“村官”治理 中的作用与职能优化 葛 鹏 （江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，江苏南通２２６０００） 摘要：“村官”问题的相关研究成果主要包括“村官”问题的成因、特点、危害及治理对策等方面， 其中，监督机制是治理“村官”问题的重要对策之一。村务监督委员会在村级组织结构中具有重要地 位，具有权力制衡、全面监督、全程监督、全民监督的优势，能够有效制约“村官”行为的产生。发挥及优 化村务监督委员会治理“村官”功能的对策：一要保证监督机构的性，二要提高监督人员的专业 性，三要加强监督工作的互动性，四要转变监督重点，五要加强自身建设。 关键词：“村官”；村务监督委员会；职能优化 中图分类号：Ｄ６３０．９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７４—９１７０（２０１４）０６—００４３—０７ “村官”是基层群众自治组织的代理者，虽然不属于国家公职人员，却是党和在基层的形象代 言人。近年来，“村官”现象频现，“小官巨贪”问题严重。有统计显示，自２０１３年以来，全国各地公 开“村官”违纪违法案件１７１起，其中，涉案金额超过千万的案件ｌ２起，总金额高达２２亿元。［１１“村官” 侵害了集体的利益，损害了党和的形象，引起了全社会的关注。 一、“村官’’问题研究综述 “村官”问题频发，应当引起全社会的重视。众多专家学者通过深刻剖析“村官”现象，探 讨了“村官”问题的原因、特点、危害，并针对“村官”问题提出了治理对策。 （一）“村官”问题的原因 村民与“村官”之间是典型的委托一代理关系。张东辉ｌ２１根据信息经济学和激励理论的基本观点构 建了委托人与代理人的博弈模型，得出了丰厚的租金和代理人与委托人之间的信息不对称是导 致代理人选择的结论。胡思洋等［３１从契约软化、制度不均衡与缺失以及农村公权力过于集中的角 度探讨了农村公权力委托代理失灵的制度根源，解释了“村官”现象。段小力［４１运用成本一收益一 风险分析法研究了“村官”的经济学原因。王冠中［５】从当前农村基层政治的基本格局、农民的市场 收稿日期：２０１４—１１－０７ 作者简介：葛鹏（１９８７一），男，江苏邳州人，江苏省南通港闸经济开发区管理委员会办事员。 ｝ 廉政文化研究２０１４年第６期 地位和组织程度寻求“村官”的原因。张振平【６】贝０认为“村官”的深层原因是法律制度的缺陷。 冯治等 为“村官”与中国转型期经济、政治、社会、文化等诸多因素的深刻变化密切相关，是一 个复杂的社会系统问题。 （二）“村官”问题的特点与危害 郑明怀『８１以广西为例，总结了“村官”呈现出手段多样化、犯罪主体多元化、“小额工程”增 多等特点。唐骜『９１从涉案金额、涉案手法、目标和地区特征的角度分析了“村官”的特点。冯治 等［７１通过分析Ｍ市２０００～２００８年查处的“村官”案件情况，得出“村官”问题的特点有：案 件日益严重，经济、失职渎职和生活作风三类问题最为突出，主体呈现多元化。周庆行等 ［Ｊｏｌｊ￣为“村官”会影响村民自我管理的积极性、破坏农村的社会秩序，关系到新农村建设的进程及 ，成败，甚至会影响整个社会的稳定。郑明怀『８１总结了“村官”的主要危害有：损害党和的形象、 制约国家惠农的落实和导致乡村文明的沦丧。郭少华【１】】提出了“亚文化”的概念，从社会学的 角度分析了“村官”的危害。 （三）“村官”问题的治理对策 张东辉［２１通过分析关于的委托一代理模型，得出发生的频率与监督的力度呈现出反方向 变化的结论，认为只有加强监督机制的建设才能从根本上消除。胡思洋等『３认为完善监督和约束 机制是治理“村官”的保障，建议建立党内与党外监督相结合、自上而下与自下而上相结合、多层 次、强力度的监督网络。郑明怀同对广西防治“村官”提出以下措施：加强教育、管好财务、制约权 力、公开信息等，其中强调了制度建设对于防治“村官”的重要意义。冯治等［１７针对“村官”原因 的复杂性、系统性，提出了应该建立健全融教育、制度、监督、改革、惩处为一体的农村党风廉政建设与 反腐工作新机制，以期从根本上全面有效地遏制“村官”问题。周庆行等【 从规范约束机制、反腐法 律机制、财务管理机制、监督制约机制、考核激励机制和惩处机制等途径构建了我国农村反 体系。 目前对“村官”问题的研究主要是以案例研究为形式，以调查报告、工作总结为成果的实证研 究，虽然可以较为全面地从多角度阐释问题，却难以总结共性、突出重点、深入研究。本文意在总结前 人研究成果的共性，以村务监督委员会为重点，对“村官”问题的治理进行较为深人的研究。 二、村务监督委员会在治理“村官”问题中的重要作用 权力失去监督和制衡是“村官”问题日益严重的根本原因。“村官”的绝对权力并不大，但是监 督和制衡力量的薄弱使其相对权力很大。２０１０年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：村 应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的 落实。这从法律上确立了村务监督委员会在村级组织结构中的重要地位。 （一）村级组织结构 村级组织是农村最基层的组织，主要由村级党组织、村民自治组织和村级集体经济组织以及村务 监督组织构成（见图１）。 村级组织依托村“两委”（村党支部委员会和村民委员会）的架构来运作。村党支部委员会是党在 农村的最基层组织，是村级组织的领导核心；村民委员会是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》 的规定，实行民主决策、民主管理、民主选举和民主监督的村民自治组织，是村务管理和决策执行机 构。村党支部委员会与村民委员会是领导与被领导的关系。在实践中，出于各种原因，村党支部与 村民委员会主任“一肩挑”的现象比较普遍㈦。 村集体经济组织是农村集体经济制度的主要组织形式，主要以村级经济合作社的形式存在，是具 有进行经济活动自主权的经济组织，与村民委员会是两个组织，不存在行政上下级关系。但 葛鹏村务监督委员会在“村官”治理中的作用与职能优化ｆ 是在现有法律规定两者职责权限上有较大交叉重叠，且两者在人员构成上有一定比例的重合。在实践 中，村民委员会代替村集体经济组织进行经济活动的情况十分普遍ｌｌ ３ｌ。 图１村级组织结构图 （二）村务监督委员会 村务监督委员会的设立，使村级组织结构的格局由“两委”变为“三委”，有助于实现村务管理权与 监督权的分离。由于村民委员会与村党支部委员会、村集体经济组织在人员与职责权限上的交叉重 叠，因此村务监督委员会的设立，将整个村级组织都置于监督之下。从２００４年６月浙江省武义县后陈 村成立全国第一个村务监督委员会至今的十年问，各地逐步建立健全了村务监督机制，明晰了村务监 督委员会的权利与义务（见表１）。 表１村务监督委员会的权利与义务 权利 义务 知情权。列席村“两委”会议；查阅、复制有关文件资料 遵纪守法，严格按照规定和程序履行监督职责 审核权。对村务、财务公开情况和原始凭证的真实性、合法 调查事项须经集体讨论，分工负责；调查情况须有两名以 性、合规性进行审核 上成员参与，实行民主集中制原则 质询权。对村务事项和村干部履职情况进行询问、质询 坚持实事求是、客观公正地开展监督活动，严禁以权谋私 建议权。对村务事项提出建议和意见；建议召开村民代表 联系村民，收集、整理村见；配合村“两委”开展工作 会议；建议处理、罢免不称职的村干部等 联系上级纪律检查机关，及时向上级反映问题 美国学者克利特加德（Ｋｌｉｔｇａａｒｄ，Ｒ．）在谈到行为产生的条件时提出一个公式：＝垄断权 力＋任意决定权一责任制。村务监督委员会通过对村务决策的监督与提议，打破了“村官”权力垄断行使 的局面；通过对村务公开的监督与审核，解决了村民与“村官”之间信息不对称的问题；通过对村务事 项的监督与建议，制约了重大事项决定的任意性程度；通过对村干部履职情况的监督与质询，完善了 对“村官”失职、渎职的责任追究制度。 （三）村务监督委员会的独特优势 村务监督委员会是村级组织的内部监督机构，与以往的内外部监督机制相比，村务监督委员会在 治理“村官”问题上具有独特的优势。 村务监督委员会实现了权力制衡。村务监督委员会由村民代表会议选举产生，与村民委员会和村 党支部委员会互不从属、人员回避，是相对的监督机构。村务监督委员会实施村务监督，对村 民代表会议负责，在职能上实现了村务管理、决策与村务监督的分离，实现了对村级权力的制衡，是 “村官”的预防机制。 廉政文化研究２０１４年第６期 村务监督委员会是一种全面监督。在村务监督委员会设立之前，村级组织内部主要有会计监督机 制来监督村级组织的财务事项。由于会计监督的专业性和内部性、会计人员的隶属性等原因，会计监 督不光不能成为对的监督，反而往往造成监督的。村务监督委员会克服了会计监督的缺陷， 地开展对财务、村务的监督，是一种有效监督、全面监督。 村务监督委员会是一种全程监督。村务监督委员会可列席村委会会议、参与村务事项的决策过 程，并可对村务事项提出建议，实现了事前监督；可对村务事项决策的实施进行跟踪监督，保证决策实 施的质量，实现了事中监督；还可进行决策实施的事后检查，审核相关材料和行为，实现了事后监督。 村务监督委员会解决了外部监督的滞后性问题，是一种全程监督。 村务监督委员会是一种全民监督。村务监督委员会通过联系村民，收集、整理村民对村务事项的 意见、建议，及早了解村民的思想和行为动态，并及时向村“两委”反映，让村民有了表达意见的畅通渠 道。村务监督委员会接受村民的举报和投诉，对涉及的问题和人员进行了解、调查和向上级部门反映， 并及时给出调查和处理结果，实现了全民监督。 三、村务监督委员会的职能发挥与优化 村务监督委员会在村务管理中发挥着日益重要的作用，通过列席“两委”会议、参与决策制定、研 究收集等方式，行使知情、监督、调查的职能，在一定程度上规范了“村官”的行为，减少了“村官” 问题的产生。 （一）村务监督委员会的职能发挥 村务监督委员会开展对村务决策、村务公开、村集体财务管理、村工程建设项目、“村官”履职情况 等事项的监督，在实施监督时，一般按照规定程序进行（见图２）。 坚 壁 ｆ＝ 坌 ．竺兰 竺｝＝＝ 垦堡 图２村务监督委员会监督流程 首先，广泛收集村民的意见和建议，确定监督事项；其次，围绕监督事项展开调查，了解、核实相关 情况，收集、查阅有关资料；再次，根据调查结果，提出监督意见，开展监督工作，及时发现和纠正问题； 最后，公布监督结果，对村民的疑问作出解释说明。具体对村务决策、村务公开、“村官”履职情况等事 项的监督流程（详见图３～７）。 ｃ＝＝＞ 支部、上级相关部门反映，督查召开村 民（代表）会议表决 图３村务决策监督流程 葛鹏村务监督委员会在“村官”治理中的作用与职能优化ｒ 符合要求，签署 监督事项或方案 审查公开内 意见或盖章 的公开情况 村委会提 容是否全面、 出的具体 真实，时间是 事项或相 否及时，形式 关方案 是否科学，程 序是否规范 存有疑义，及时 村委会在１０个工 向村委会提出 作曰内答复处理 图４村务公开监督流程 对财务支 出凭证的 审核盖章ｒ象 肇’ —１ 依规入账 八赈 厂 、 ，ｒ 、 参与制定 按月或按 真实性、 村集体财 季审查村 合法性、 对有争议 提请村民（代 务计划和 ・－－－－－－＾ 集体财务 合规性进 的票据 表）会议讨论 财务管理 收入和支 行审核 制度 出事项 对村集体投资经营的收益情况和村级集体“三资” （资源、资产、资本）的处置收益情况实行全程 监督 图５集体财务管理监督流程 ｒ 、 监督工程 监督项 监督项 监督项 监督资金 是否按照 目有无 目是否 目建设 管理和支 程序进行 实行招 变更工 质量是 付是否规 立项决策 投标 程设计 否合格 守巳 图６村工程建设项目监督流程 图７“村官”履职情况监督流程 （二）村务监督委员会履职中存在的问题 村务监督委员会的设立，填补了村民自治组织监督主体的空白，完善了农村公共权力运作的监管 机制。但是在实践过程中还存在不足之处，有的甚至严重违背了村务监督委员会制度的设计初衷。庄 佳伟㈣认为有些地区村务监督委员会制度形同虚设，监督机制不完善、不科学，执行力不足等问题明 显。杨郁等 总结了村务监督委员会的虚置化困境，主要有成员之虚、监督内容之虚、地位之虚和制度 之虚等四个方面。张扬金等 以南通市为例，指出村务监督委员会在实践中存在的不足具体表现为制 廉政文化研究２０１４年第６期 度规范不够健全、性不够强、村民监督氛围不够浓以及农村监委会人员素质不高。 （三）村务监督委员会的职能优化 村务监督委员会在治理“村官”问题上有着不可替代的重要功能。村务监督委员会监督职能 的有效发挥，有赖于相关机制的健全与完善。可以从以下五个方面进一步优化村务监督委员会的 职能。 １．保证监督机构的性。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条“村民委员会成 员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”的规定，村务监督委员会的成员选定必须实施回避制度。 坚持通过村民大会直接选举产生村务监督委员会成员，保证其合法性；采取公推差额直选的办法，扩 大选举的范围，保证其性。村务监督委员会接受村级党组织的领导，仅限定在政治、思想和组织等 方面，不应涉及具体工作内容。村务监督委员会应保证监督工作的性，防止村级党组织干涉监督 工作；同时也应将村级党组织列为监督对象，进行客观地监督。应明确村务监督委员会的Ｔ作经 费和人员的误工费标准，保证村务监督委员会的工作不因费用问题受制于村委会和村集体经济组织， 以保证村务监督委员会的性。 ２．提高监督人员的专业性。从事村务监督，尤其是财务监督、工程监督，需要有一定专业知识和经 验才能胜任。因此在确定村务监督委员会成员时，要优先考虑退休村干部、退休教师等具有相关工作 经验和知识储备的人员，也可以从非“两委”成员中选举大学生村官担任村务监督委员会成员，增添新 鲜血液，壮大后备力量。村务监督委员会成员要加强业务学习与培训，掌握监督方法，提高监督能力， 既要能监督，还要会监督。加强各村务监督委员会之间、村务监督委员会成员之间的沟通和学习，以座 谈会的形式分析案例、交流经验，提高能力。 ３．加强监督工作的互动性。其一，要加强与村民的互动。在确定监督事项之前，应围绕村民关注的 热点、难点问题，通过各种形式广泛收集；在通报监督结果之后，要对村民的询问质疑作出解释说 明，尤其对举报人要进行个别反馈和举报答复。其二，要加强与村“两委”的互动。对于村民的合理诉 求，要及时向村“两委”反映并督促解决；对于村民反映的突出问题和人员，要及时向村“两委”了解情 况，酌情决定是否进入调查程序。其三，要加强与乡镇（街道）纪（工）委的互动。接受乡镇（街道）纪（工） 委的业务指导，争取乡镇（街道）纪（工）委的支持引导；对于“两委”干涉监督或者调查结果超出监督职 权范围的事项，及时向乡镇（街道）纪（工）委反映。 ４．转变监督重点。将监督重点由“人、财、物”向“责、权、利”转变。责即责任，村务监督委员会监督 “村官”的责任负担和义务履行，以实现尽责不失责；权即权力，村务监督委员会监督“村官”的权力行 使，以限权防滥权；利即利益，村务监督委员会一方面为村民争取正当利益，另一方面切断不正当利益 传输渠道，防止集体利益流失。“责、权、利”的行使伴随着“人、财、物”的运动，对“责、权、利”的监督内 含了对“人、财、物”的监督。 ５．加强自身建设。打铁还需自身硬，村务监督委员会行使监督职能，要加强自身建设，防止对 的监督变为监督的。村务监督委员会成员除了进行业务培训外，更要注重思想政治教育和法律法 规学习，树立正确的监督观念，杜绝以权谋私，借监督之名行敛财之实。对不称职的成员要及时予 以清除，建立村务监督委员会成员的退出机制、惩处机制和追责机制。 参考文献： ［１１ ２０１３年来涉案超千万村干部案共１２起，总额达２２亿［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１４—１１－０５）［２０１４—１１－１Ｏ１．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｃ／ ２０１４－ｌ １－０５／２２１ １３１ １０ｏ４４．ｓｈｔｍｍ１． 【２】张东辉．委托一代理关系中的经济学分析 经济问题，２００２（１）：６－８． ［３】胡思洋，许汉石．村官：委托代理失灵的一个解释『Ｊ１．南阳师范学院学报：社会科学版，２０１０（１０）：１０—１２． 【４］段小力．村官的经济原因及预防对策 前沿，２００９（１）：１９—２１． 葛鹏村务监督委员会在“村官”治理中的作用与职能优化ｆ ［５１王冠中乡村政治格局下村官的原因及对策『Ｊ１．改革研究，２００９（１１）：２４—２９． ｆ６］张振平．“村官”的法理学分析『Ｊ１＿郑州党校学报，２００４（１）：７３—７４． ｆ７１冯治，李龙江．当前农村“村官”问题与对策『Ｊ１．廉政文化研究，２０１２（２）：１－８． 【８］郑明怀．村干部案例分析——以广西为例『Ｊ１．廉政文化研究，２０１３（２）：４３—４８． 【９］唐骜．当前我国“村官”问题研究［Ｄ】．开封：河南大学，２０１０． ｆ１０１周庆行，解云建，储永新，等．我国农村问题的成因及反机制建设ｌＪ１．廉政文化研究，２０１２（１）：１３—１８． 【１１］郭少华．新农村建设过程中村官的社会学思考ｆＪ］．黄河科技大学学报，２０１０（２）：１１８—１２０． ｆ１２１贺雪峰．论农村基层组织的结构与功能ｆＪ１．天津行政学院学报，２０１０（６）：４５—６１． 【１３】徐增阳，杨翠萍．村委会和村集体经济组织的关系［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１０—１０—１８）［２０１４—１ １－０７］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃａｅｉｎ．ｅｏｍ／ｉｎｄｅｘ．ａｓｐ？ ｘＡｃｔｉｏｎ＝ｘＲｅａｄＮｅｗｓ＆ＮｅｗｓＩＤ＝５８７６８． 【１４］庄佳伟乡村治理中村务监督委员会的廉政功能及其优化机制［Ｊ］．经济研究导刊，２０１４（１９）：４０－４１． 『１５］黄义要．村务监督委员会制度建设与实践——以浙江省苍南县为例［Ｄ】上海：华东理工大学，２０１４． 【１６］杨郁，刘彤．村务监督委员会的虚置化困境及出路『Ｊ］．农村经济，２０１４（２）：１０９—１１２． 【１７］李连平．潍坊市村务监督委员会制度研究［Ｄ】．青岛：中国海洋大学，２０１３． 『ｌ８１张扬金，于兰华．我国农村监委会职能现状、问题与对策——以南通市为例［Ｊ】．经济与社会发展，２００９（１０）：１２４—１２７． 责任编校王学青 Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｖｉｌｌａｇｅ Ａｆｆａｉｒｓ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ ｉｎ Ｆｉｇｈｔｉｎｇ Ａｇａｉｎｓｔ Ｖｉｌｌａｇｅ Ｏｆｉｆｃｉａｌｓ’Ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ ＧＥ Ｐｅｎｇ（Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ ｏｆ Ｎａｎｔｏｎｇ Ｇａｎｇｚｈａ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｚｏｎｅ，Ｎａｎｔｏｎｇ ２２６０００，Ｊｉａｎｇｓｕ，Ｃｈｉｎａ） 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