第八章 地方管理
第一节 地方管理概述
地方管理就是地方按照国家和相关法律规定的职责权限，依法管辖的自身事务并对所辖区域中的政治、经济和社会生活等项工作实施管理，提供公共服务与公品，以服务和满足辖区公民与各类社会组织的需要，使辖区政治、经济和各项社会事业协调发展。地方管理是一个国家行政管理不可缺的基础和重要组成部分。
一、地方管理的概念
（一）地方管理释义
“管理”就是统领和协调。
管理是指国家行政机关进行的管理活动。
★地方管理：
地方管理是指地方中的行政机关依靠和法律对自身事务和辖区社会公共事务，行使法定权力，履行自己职能，进行控制和谐调职能的总称。地方管理包含如下内容：
首先，地方管理有主体（地方）和行政相对人（管理对象——只在行律
关系中相对应一方的公民、法人和其他组织）之分；地方管理的主体是地方，行使的是国家公共权力
其次，地方管理具有地域性；即一级地方管理权限，仅限在国家划定的或承认的行政区域内，超出范围就失去效力。
再次，地方管理的权力具有国家强制性。即行政相对人必须服从不得违抗。
（二）近现代地方管理的产生与演变
（1）绝对君主制时的地方管理（15、16世纪）
其特点是地方的管理十分粗糙简单
（2）资本主义民族国家的地方管理
A、 自由主义时期的地方管理（18世纪）：“管得最少的是最好的”。
B 、凯恩斯主义和“福利国家”时期的地方管理（19世纪到20世纪中叶）：国家和对社会经济和分配实行强有力的干预
C、新保守主义时期的地方管理（1960年后）：“小、大社会” ，分为新公共管理与新公共服务两个阶段
二、地方管理的内容与特点
（一）地方管理的内容
1）概括起来地方管理有着两个方面的内容：
第一、地方对自身的管理、即作为一级行政组织对自己系统的管理，通常称为地方的内部管理
第二、地方对辖区社会经济和政治事务的管理，即地方作为地方国家公共权力的体现者，对辖区实行的公共管理。（包括国家事务、各项地方社会公共事务两个方面） 亦称外部管理或地方公共管理，它是地方管理的主要部分、根本目的。
2）简述地方内部管理与公共管理（外部管理）之间的关系。
答:地方的内部管理和外部管理之间有着密不可分的关系。两者是一个有机的整体，又是一种互动的关系；
1、具体而言，地方的内部管理是地方公共管理的前提和基础，他是国家行政权力在地方的载体，其组织机构设置合理和依法运转，是地方承担公共管理任务和提高效率的组织保障；
2、地方的公共管理，是其根本职责，是其实现和法律赋予的公共权力和履行职责为公民服务管理的活动。
3、地方的内部管理是否合理和高效，直接决定着其公共管理的有效性和效率；而地方公共管理内容的发展演变，又反过来导致其内部管理发生相应的变化，包括机构设置和运转方式等方面的改变；两者是互相影响、彼此促进的关系
3）地方内、外部管理定义及各自具体内容（见课本）
地方内部管理即对其自身的管理，是作为地方行政主体的地方自身的组织要素、各类物质要素和运行方式等三大方面的管理。内容有：
地方外部管理即公共管理是其依据和法律对国家行政事务和辖区内的公共事务进行的管理活动。主要是：
（二）地方管理的特点、地位和作用
特点：
地方管理具有相对封闭性和开放性的特点；内部管理本身具有相对封闭性，外部管理是一种开放性的活动。
作用：
1、地方的公共管理有利于实现国家公共管理的完整性和统一性；
2、地方的公共管理有利于保证国家和法律的贯彻实施；
3、通过各级各类地方的公共管理，国家可以有效地为全国提供各类公共服务的产品，有助于实现整个国家的社会稳定。
第二节 地方的内部管理
一、内部管理概述
（1）地方内部管理与外部管理的关系
地方内部管理与外部管理之间是一种辩证的关系，即地方的内部管理是“手段”，外部管理是“目的”；外部管理的成效与效率取决于内部管理的质量与水准。（原因见课本）
（2） 试述地方内部管理的特点和主要内容。
★地方的内部管理 地方的内部管理是地方为实现国家和法律赋予的公共管理职责和相应的权限，而对地方自身的系统结构、运行机制和管理方式实行的管理，因而具有如下特点： 第一、系统性。任何国家的地方都是一个相对的统一的系统，由其领导机构、办事机构、咨询机构、职能机构、派出机构和监督机构组成。表现在两个方面:其一、结构性，其二、有序性。
第二、法制性。概括来说，地方机构的设置和变更法定，职权行使法定和行政程序法定。
第三、适应性。地方管理职能内容应根据社会经济的发展变化作出相应的调整。
地方内部管理的主要内容: 组织机构管理、人事管理、机关事务管理。
二、组织机构管理
1）包括两个相互联系的组成部分:
其一是静态的地方组织机构的设置和调整；其二是动态的地方组织机构的设置程序、变更程序和运转程序。
2）地方的管理方式分:
第一种为议行合一型：由地方公民选举议会，由议会选举执行委员会作为地方，地方主要成员同时为地方议会的组成人员，负责地方的设置，调整并管理及运行。这类国家大都实行地方自治。
第二种为议行分立型：地方议会和地方行政机关即的首长分别由辖区公民选举，各自对选民负责。
第三种为混合型：地方由地方国家权力机关即议会选举产生并对其负责和报告工
作，同时接受上级领导并对其负责。
三、人事管理
1）★地方人事行政管理： 地方为履行其公共职能、推行政务，通过特定的职能机构及相应的法规、制度、方法和手段，对其所使用的人员进行选拔、任用、培训、考核、调配、工资福利和退休等方面的管理活动。它包括这样一些内容：
1、地方人事行政管理指地方对自己所使用的、在系统各机构供职人员的管理活动。
2、地方人事行政管理的内容，主要体现为地方的人事机构运用人事方面的法律制度，对人事问题所作的规划、决策、组织、指挥、协调、控制和监督等管理工作。
3、地方人事行政的总体目标是努力实现系统中“人”（公务员）和“事”（管理事务）的协调。
4、地方人事行政管理的核心是行政人才管理问题，它包括“取才、用才、育才、留才”四个环节。
2）各国地方的认识行政管理的具体内容，可以划分为彼此联系的三个部分，即三个机制：
第一，地方人事行政的更新机制——考任、退休和培训；
★考任制 用考试制度选拔录用公务员的制度。考任制的优点是公平考试，择优录用，可以防止用才进入公务员队伍。
★退休制 退休制是公务员到法定年龄或需因其他原因不适合从事公务员工作，依法定条件和程序退出公务员序列，享受法定待遇。它是公务员的退出机制，它的功能是保证地方公务员系统人员正常实行新老更替。
★培训制 是地方人事职能部门为了提高公务员各方面的素质和能力，而按照相关法律和行规举行各种形式的培训活动，其对公务员提高行政效率和效率起着积极的作用。
第二，地方人事行政的激励和保障机制——考核、奖励、晋升和工资福利制度；
第三、地方人事行政的行为机制——义务、道德、监督与惩戒制度。 四、机关事务管理
地方的机关事务管理也称为狭义行政管理，是指地方自身的组织机构的综合性事务、日常工作、规章制度和工作程序所进行的管理活动。
地方机关事务管理的基本内容有公文管理、财务管理和资产管理三个方面。 （一）公文管理
地方文书管理可以分为文书的制定、发布、交换、保管和处理等若干部分。
（二）财务管理
地方的财务管理是对机关本身资金的收支管理工作、必须遵守国家相关法律，行政规章，纪律和财会制度，依法进行。其中、地方的财务支出是其财务管理的重要方面。
（三）资产管理
地方的资产是国有资产即公共财产，主要包括办公场所的建筑和环境设施，办公设备，办公书籍和交通工具等内容。
第三节 地方的公共管理
一、公共管理概述
试论地方公共管理的内涵及内容。
地方的主要任务是地方依法负责本行政区域的公共事务的组织与管理，以此来为辖区民众和社会组织提供公品与公共服务，维护和促进辖区的正常生产、工作和生活秩序，实现本地区的社会稳定，保障地方各项事业的健康发展。
地方公共管理，是指地方依据和法律对国家行政事务和辖区内的公共事务进行的管理活动。其内涵包括以下几个方面：
一、地方公共管理的主体是地方，即地方公共权力的载体和行使权。它在不同的国家有着不同的组织形态；
二、地方公共管理的客体或对象，是辖区公民和各类团体的公共事务；
三、地方的公共管理，是国家行政权力在地方上的实施；
四、地方公共管理遵循宪政和发至原则，地方的各种机构和公务人员均必须严格依法行政。
五、地方公共管理内容包括政治事务管理和社会事务管理。
二、政治事务管理
（一）特点：
没有主权性质的外交、国际交往与军事等方面的事务管理，只有维护主权性质的具体事务管理。
（二）内容
地方政治事务管理的内容，概括起来可以划分为三类：
1、维护国家主权和领土完整；
2、维持辖区社会治安；
3、依据和法律规定，组织和保障辖区的民主活动。
（三）方式或机构
1）地方管理政治事务的工作，由的专门职能机构承担，一般是：
1、地方局（中国为和）
2、内政部门（中国为民政厅、局、科）
3、附设于局的检察机构（有些国家的检察权由行使，由警方代表提起公诉和对司法机构实行监督）
2）政治事务管理的方式
地方实行政治事务管理的方式，在维护国家主权和维持地方社会治安方面，由机构对涉嫌违法者实行行政拘留或逮捕，进行审讯，对犯罪情节较轻者给以行政处罚，情节严重者移交地方的检察机关提起公诉，由司法机关（）予以审讯法办。
三、社会事务管理
（一） 特点
地方的社会事务管理有两个特点：
其一、它是地方公共管理的重点。
其二、地方的社会事务管理相对具体，越是低层级越是如此。（二）内容
地方社会事务管理的基本内容按类型可以划分有以下几个方面：
1、经济事务管理
各国地方的经济事务管理主要有两个方面的内容：
一是按照国家财规的规定，依法搞好地方税务工作和公共财政管理；
二是对辖区中各种性质的生产、经营企业的经济活动的管理
2、公用性事务管理
3、公益性事务管理
其主要内容有：生态环境的保护，规划辖区公共交通，建造和管理社会福利院、难民救济院，实行社会保障等等
（三）方式
1）地方性社会事务管理完成的方法通常有两种：
其一、由地方设置的相关职能机构，如民政局、内务局，教育局、卫生局、城建局、社会保障局、财政税务局、工商局等；
其二、由地方上的各类非组织的义工组织，受地方委托授权或自愿协助地方负责某些社会事务的管理。
2）地方管理本地社会事务，主要有如下一些方式：
一是行使、法律、地方法规赋予的地方管理社会事务的权力
二是公共管理和私人管理结合
三是发挥非组织的作用，让它们参与某些社会事务管理
四是建立社会事务突发事件预警机制
复习思考题：
简述地方管理的基本内容、特点、方式。
地方内部管理的主要内容包括：
(1)组织机构管理，包括静态的地方组织机构的设置和调整，以及动态的地方组织机构的设置程序、变更程序和运转秩序；
(2)人事管理，是地方为履行其公共管理职能、推行政务，通过特定的职能机构及相应的法规、制度、方法和手段等，对其所使用的人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利和退职退休等方面的管理活动；
(3)机关事务管理，是地方对自身的组织机构的综合性事务、日常工作、规章制度和工作程序所进行的管理活动。
中国地方如何实现地方治理的“善政”与“善治”？
1)按照市场经济的发展规律与国际规则的要求，创新行政方式，提高行政效率，增强行政能力，从而积极回应各种挑战，最终实现地方治理的“善政”与“善治”，成为地方面临的紧迫任务和重大课题。善治——是使公共利益最大化的社会管理过程与活动。基本要素有：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。要实现“善治”的理想与价值追求，首先必须实现“善政”。 善政——即建立一个人类所期望的民主、责任、服务、优质、效益、专业、透明、廉洁。地方层次上的“善治”意味着地方与地方公民社会形成一种新型的合作关系，实现对地方公共事务的多中心管理，意味着地方管理与社会自治的有机结合。
2)实现地方善治的基础是地方善政，以善政推进地方善治是地方政治发展的基本途径。
3)中国地方治理模式：改革开放之前是直接管理与控制的地方治理模式；改革开放扩大了各级地方的自主权与利益份额导致地方治理模式的变化，产生形成以地方为本位的地方治理模式。
◆“新公共管理” 的十大基本原则
（1）起催化作用的：掌舵而不是划浆； （2）社区拥有的：授权而不是服务；
（3）竞争性：把竞争机制注入到提供服务中去； （4）有使命的：改变照章办事的组织；
（5）讲究效果的：按效果而不是按投入拨款； （6）受顾客驱使的：满足
顾客的需要，而不是官僚政治需要；
（7）有事业心的：有收益而不浪费； （8）有预见的：预防而不是治疗；
（9）分权的：从等级制到参与和协作； 通过市场力量进行变革。
◆新公共服务的7大理念
(1)服务于公民，而不是服务于顾客； (3)重视公民权胜过重视企业家精神； 要具有民主性；
(5)承认责任并不简单； (7)重视人，而不只是重视生产率。
10）以市场为导向的：(2)追求公共利益；
(4)思考要具有战略性，行动(6)服务，而不是掌舵；
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