CPA中国行政管理
地方
我国高新区行政管理的现状与创新路径选择
李金龙 何 滔
[摘 要]本文从管理理念、法定地位、行政权限、管理职能、运行机制和协调机制等维度对现行高新区行政管
理与“二次创业”的不适应性进行了探讨,并结合国际国内形势以及高新区的特点,初步提出我国高新区行政管理创新的路径选择。
[关键词]高新区;“二次创业”;行政管理;创新路径
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2006)05-0060-04
高新技术产业开发区(以下简称高新区)是我国顺应知识经济发展潮流,结合我国的实际情况,继经济特区和经济技术开发区之后产生的新兴事物。经过十多年的努力开拓,高新区已成为我国高新技术产业发展的重要基地和国民经济新的经济增长点,日益彰显高科技作为知识经济支柱的带动力。但是,由于主观和客观、历史和现实的原因,现行高新区行政管理与高新区的实际发展需要出现了不适应,并成为高新区继续保持高速发展的一大障碍。
一、我国高新区行政管理的现状在我国高新区的建设和发展中,的作用十分明显,不可或缺,高新区的组织管理很大程度上就是行政管理。高新区行政管理作为高新区的重要制度安排,为高新区的发展和壮大提供了制度保障。随着高新区的发展,其行政管理也不断进行调整和创新。但与国外高新区相比,由于我国在社会制度、文化传统、经济实力上的差异以及高新区的建设和发展水平不同,我国高新区行政管理还处在探索和过渡阶段,存在一些制约高新区持续发展的弊端。
第一,高新区行政管理受传统侵蚀严重,出现复归的现象和机构臃肿、因人设位 60的苗头。高新区行政管理作为特殊条件下的产物,不能被当成或者等同于传统意义上的行政区。起初,高新区行政管理的一个特色就是高新区特事特办的开明,受行政干预较少。如今,在取得了一些稳定的进步后,高新区的管理反而往行政上靠,机构日渐臃肿,因人设位、因人设事,这就必然导致干预和控制的强化。
第二,现行下管理越位、错位、缺位现象并存,第三部门等社会中介服务体系不健全。高新区管委会在现实运行中受自身利益的考量和目光短视的制约,常常导致一些不合理现象的出现,管理越位、错位、缺位现象层出不穷。高新区管委会受权力本位思想禁锢,经常忽视包括第三部门在内的社会中介服务体系的作用,不愿意从本应该交由社会中介服务体系承担的事务中解脱出来,使自身陷入繁重的日常事务中不能自拔,服务质量与工作效率都受到影响。
第三,审批程序复杂,行政效率不高。随着高新区第一次创业浪潮的结束,许多高新区产生了“坐享太平”的情绪,本来已经提高了的行政效率亦有所下降;原来特事特办的审批程序因为制度化后反而变得复杂,而“一站式”办公、“单一窗口服务”也随着机构的膨胀丧失了原有的便利性;管
2006年5期 总第251期地方
委会领导“一言堂”的情况比较多见,集体决策、决策咨询制度落实不到位;政务公开工作常常流于形式。同时,由于国家宏观的实施,高新区的一些优惠未能及时做出相应调整而显得不合时宜,难以执行。在某些高新区,由于种种原因导致的手续繁琐、过程复杂、审批多头、管理多级的现象,使区内企业叫苦不迭。
第四,高新区与所在行政区和上级之间的关系尚未理顺。这表现在与前者的利益争夺、权力扯皮和责任推诿,与后者的争取授权和资源分配过程中日益突出的矛盾。某些高新区出于自身发展的考虑,往往向上级要求更多的授权和资源的集中投入,而上级处于全盘工作的考虑可能并不予以十分重视,致使某些高新区干部“闹情绪”,不能安下心来好好干工作。
第五,官、产、学、研之间存在着较大的协调障碍,沟通成本高。在我国相当一部分高新区内,官、产的份量过重,学、研的份量过轻,导致大量非高新技术企业进入园区,与高新区建立的初衷背离。官、产、学、研各自有着不同的话语方式,如果没有有效的协调机制,四者便难以整合成统一的力量促进高新区的发展,结果可能演变为高新区能否存续下去的生存危机。
二、我国高新区行政管理存在问题的原因探析
高新区行政管理与当前高新区实际需要的不适应日益明显,对此进行内部原因的探究十分必要。笔者从管理理念、法定地位、行政权限、管理职能、运行机制或协调功能等几个维度来进行分析。
第一,管理理念陈旧,缺乏服务理念、阳光理念和可持续发展理念。管委会管理理念迟迟未能更新,直接导致高新区行政管理创新活动的滞后,这是现行不适应的根源所在。管委会重行政命令轻规则约束、重行政审批轻主动服务的现象普遍存在,在一定程度上抵消了优惠的积极作用,间接地提高了高新区的管理成本和区内企业的交易成本。
近年来,随着全国政务公开工作的普遍开展,“阳光”的理念已经深入人心。高新区也制定2006年第5期 总第251期CPA中国行政管理
了一系列的政务公开、采购、决策咨询等一系
列的“阳光制度”,但多流于形式。一些高新区仅公布极为有限的信息,没有起到政务公开的作用,反而使区内企业和群众有怨言,产生了相反的效果。另外,我国高新区规模不断扩张,企业数目也不断增加,使得高新区可持续发展的问题提上议事日程。许多高新区管委会领导为了短期的规模效应大搞粗放式经营,甚至为了使经济总量达到一定指标,完成发展计划,而不惜引进一些“高能耗、高污染”的大型重工企业,这势必给高新区的长远发展带来苦果。
第二,管委会法定地位不清晰,角色定位模糊,行政主体地位不明确。高新区管委会作为派出机构,决定其并非行律意义上的行政主体,只能是依附于上级。没有的行政主体地位,加之高新区管委会与所在行政区之间的关系缺乏制度化、规范化,导致高新区的事业变成“叩头事业”。高新区许多内部事务需要当地出面协调才能有效解决,这样会加大协调成本,降低行政效率。在高新区与公民、法人发生法律冲突时,由于高新区不是行政主体,必须由其授权机关省、市出面解决,这样又会加大上级的负担。管委会角色模式、行政主体地位不明确,成为影响高新区持续健康发展的主要制度瓶颈。
第三,管委会行政权限落实不够,授权尚无制度保障,也不够全面。由于管委会自身的特殊属性,加之角色定位不清晰等原因,上级对高新区的授权往往不是一次性完成的,经常要在反复的调研、论证之后才能确定授权内容。已经授予的权力也有可能变更或者收回,在某些特定情境下有可能采取临时授权的方式,这样,上级对高新区管委会的授权就有很大的弹性,不受制度刚性约束。此外,地方对高新区管委会的授权尚不十分全面,直接影响到管委会工作人员的工作热情和办事效率,不利于高新区管委会工作的开展。管委会缺乏足够的权力,区内企业要办事有时要在高新区、市里有关部门与所在地方有关部门三者之间来回沟通。
第四,职能设定有缺陷,权力分配与机构设置不尽合理。高新区管委会行使市一级经济管理权
61CPA中国行政管理
地方
的理念,改善服务。把各类服务型平台的建
设作为高新区的重大工作来抓,通过各种手段保证园区优良的投资环境和社会秩序。高新区管委会的服务要体现人文关怀,改善服务态度;要做好人才培养与引进工作,构建满足高新区内企业需要的人才服务平台;加强各种软、硬件设施的建设,构建一流的投资服务平台;做好产权保护工作,构建高新区创新服务平台;完善社会中介服务体系,构建多元的中介服务平台;积极制订各项产业指导、优惠、技术创新引导,构建高新区服务平台。(2)贯彻阳光的理念,大力发展决策咨询和政务公开制度。重大事项的决策要先咨询,后决策;重大项目要先论证,后立项;重要工作要先评估,后验收。高新区要健全政务公开工作,对管委会的职责权限、办事依据、办事时限、收费标准、办事结果、重要决策、廉政规定、监督办法、责任追究等进行公布,主动接受社会和企业的监督。(3)落实“可持续发展的理念”,保证高新区持续、健康、有效地发展。高新区在自身不断发展的同时,要注意合理利用资源、保护环境、实现环境保护和经济发展的双赢。第二,按照依法行政的原则,建立法制化、规范化、精简高效的行政管理。(1)明确高新区管委会的法定地位。我国不同高新区发展的实际情况相异,高新区管委会的角色定位不一定要整齐划一。对于一些制度环境优越、经济发展水平较高的国家高新区,可以将管委会的角色由派出机构向行业管理转变,逐渐淡化行政色彩;对于已经取得一定发展成绩且与所在行政区之间的协调、沟通、合作较好的高新区,其主要角色还是定位在经济管理职能上;对于发展缓慢、且与所在行政区之间扯皮不清、合作不顺、协调成本大的高新区,可将其角色定位为区域管理者的角色,经济、社会管理权限按地方行政区的模式授予,实行全面行政管理。(2)全面落实高新区管理所需的行政权限,合理设定管委会的管理职能。目前,高新区行政管理最大阻碍就是管委会的行政权限不够。要解决这一问题,省、市要科学、合理地对管委会进行授权。一是授权要全面;二是授权要落到实处。高新区管委会管理职能应该包括:
2006年5期 总第251期限和部分行政管理权限,经济管理职能是其主要
职能。从宏观层面来看,高新区经济职能的设定应围绕产业调节、市场监管与公共服务三个方面展开,但高新区管委会目前对产业调节和市场监管职能过分看重,有侵犯市场经济自由和影响资源配置效率的危险。从微观层面来看,管委会的具体经济管理职能设置随意性大,缺乏科学性、规范性,容易导致管理越位、错位、缺位。与上级对高新区管委会的授权相对应,管委会内部也有一个权力分配过程,在职能设定不科学的前提下,管委会各部门的权力分配也存在着经济管理、行政执法部门权力过大,社会服务部门权力过小的问题,管委会内部权力分配不均衡。在外部,一些高新区管委会牢牢把持着大小权力,不愿意分权给“第三部门”,致使社会中介服务体系发育不健全,“大”的特征明显。
第五,运行机制不尽完善,协调功能经常受限。从工作内容来看,决策、执行、监督环节耦合程度不够,三者之间的工作力度和受重视程度单调递减,造成了重决策、轻执行、缺有效监督的现象,行政效能上不去。从部门协调运行来看,各部门之间的配合力度不够,缺乏主动合作精神,导致“一站式办公”,“一条龙服务”难以高效开展。从运行载体和程序来看,高新区管委会经过多年的发展和演变,目前已形成了相对稳定的管理机构和办事制度,受传统行政惯性的影响,许多高新区管委会有着管理多头、审批主体过多、办事程序复杂等弊端,存在运行机制的功能性障碍。从管委会外部来看,协调机制不很规范,其根本制约因素是协调机制的非制度化,高新区管委会承担着协调区内官、产、学、研四大主体之间的关系,对区外承担着协调高新区与当地以及上级之间的关系。
三、我国高新区行政管理创新的路径选择
要解决高新区行政管理的缺陷,实现创新,必须做到以下几点:
第一,重塑管理理念,在思想上为高新区行政管理创新扫清障碍,形成富有前瞻性、科学性、实践指导性的科学认识。(1)树立服务型 62地方
制定高新区发展规划、提供优惠支持,营造高新区良性运行的制度和环境;提供高质量的公共服务,建立健全各种服务平台;做好市场监管工作,打击破坏市场经济秩序的假冒伪劣等不良竞争行为;完善区内基础设施,营造和谐的人文氛围,创造良好的投资环境;提供启动资金,引导和支持高新技术和产品的开发;制定市场准入规则,优化区内产业结构,促进良性互动的产业链的形成。(3)精简管理机构,提高办事效率。高新区管委会要按照“精简、统一、廉洁、高效”的原则,压缩管理尺度,减少审批事项,提高办事效率。(4)加强对社会中介机构的支持与指导,积极发挥社会中介组织的作用。社会中介组织能使从许多不该管或管不了的事务中退出,是维护市场规则的一种有效的制度补充,社会中介组织不仅是指市场中介机构,而且指所有介于、企业、个人之间,并起着为社会管理提供服务、沟通、监督作用的社会组织,是非性质的社会事务管理机构。
第三,着力处理好三个关系,建立运行机制完善、协调功能有效的高新区行政管理。(1)处理好高新区管委会各部门之间的关系,是建立完善的运行机制的前提。管委会各部门要“高效率、快节奏”地运转,管委会与各职能部门之间、职能部门与职能部门之间应密切合作,紧紧围绕高新区发展的实际需要开展工作。各部门不能各自为政,要统一思想,在必要的时候合署办公,联合运作,打破部门界限,以做好高新区的工作为核心目标,坚决杜绝相互推诿、相互扯皮的现象。(2)处理好官、产、学、研之间的关系,建立健全四大主体的合作运行机制。高新区要探索出一套符合高新技术产业特点的四大主体合作运行机制。“官”,主要任务是保护产权,引导科技成功向产业、产品的有效转化。“产”的主要作用是为科技课题的立项、研究提供资金、设备,并负责科技成果的产业化、产品化;“学”、“研”的作用则是利用自身的科研基础和知识优势,运用提供的资金开发出新的成果。其中,产与学、研是互为前提的关系,官则是这种关系规范运行的保障。(3)处理好高新区与所在行政区之间的关系,形成规范、有效的协调2006年第5期 总第251期CPA中国行政管理
机制。处理好高新区与所在行政区之间的关系是
高新区持续、健康发展的前提。参照“复合行政”和“协同”的理念,高新区应该充分尊重现有行政区划,在发挥市场资源配置优势基础上,适应区域经济一体化的需要,适时转变自身职能,并利用信任将不同的组织整合起来,在这个基础上,将高新区管委会与所在行政区之间的协调机制以制度化的途径加以固定。(4)适应区域经济一体化与加入WTO的需求,建立开放式、发展式、整合式的行政管理体系。在区域经济一体化与加入WTO的背景下,高新区的行政管理必须是开放式、发展式和整合式的。高新区作为一种产业区,不同于一般的行政区,更应该充分考虑区域经济一体化和加入WTO后其管理与外部市场的对接性。
[参考文献]
[1]代帆.世界高新技术产业开发区管理模式比较研究
[J].科学学与科学技术管理,2001(3).
[2]宋捷.麓谷之光———长沙国家高新技术产业开发区创
新与实践[M].国防科技大学出版社,2003.
[3]鲍克.中国开发区研究———入世后开发区微观设
计[M].人民出版社,2002.
[4]孙万松、孙启萌.园区经济与城市核心竞争力[M].中
国经济出版社,2004.
[5]胡仙芝.论社会中介组织在公共管理中的职能和作用
[J].中国行政管理,2004(10).
[6]张晖明、丁娟.四大城市高新技术产业发展模式比较
(下)[J].前线,2003(5).
[7]王健等.“复合行政”的提出———解决当代中国区域经
济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004(3).
[8]解亚红.“协同”:新公共管理改革的新阶段[J].
中国行政管理,2004(5).
(作者:李金龙,中山大学政治与公共事务管理学院公共管理博士后,湖南大学政治与公共管理学院副教授,硕士生导师,长沙 410082;何 滔,湖南大学政治学与公共管理学院研究生,长沙 410082)
(责任编辑 林 娜)
63
