第ｌＯ卷第７期 ２Ｏ１２年７月 西南农业大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｏｕｔｈｗｅｓｔ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖｏ１．１０，Ｎｏ．７ Ｊｕ１．２０１２ 社会主义新农村建设过程中治理“空心村”的探讨 庞 兵 （砀山县委党校，安徽砀山 ２３５３００） 摘要：近年来，由于经济发展较快，我国农村居民生活水平不断提高，建房持续升温，但农民在新建住宅过程中，缺乏规划制约，逐步 形成村中老宅基地空闲和土地闲置，即外实内空的“空心村”现象，造成土地资源的极大浪费，令人担忧。“空心村”整治工作是推动社 会主义新农村建设的根本保证，是一项功在当代、利在千秋的大事，应统筹安排、严格规划、因地制宜、分类实施、梯次推进。 关键词：“空心村”；土地；规划；审批 中图分类号：Ｆ３０１．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—５３７９（２０１２）０７—００６７—０３ 随着农村社会经济的发展，“空心村”问题日益 凸显，严重阻碍了社会主义新农村建设的进程。 一（二）农村基础设施建设步伐缓慢。成为制约建 设新农村的“瓶颈” 农村基础设施投入严重不足，导致村落环境较 、“空心村”的定义 “空心村”是指随着近年经济发展较快，我国农村 居民生产、生活条件大幅度改善，生活水平不断提高， 农村建房持续升温，在新建住宅的过程中，由于村庄 规划严重滞后等原因，新建住宅“摊大饼”式不断向四 差：住房布局零乱、交通不便、通信不畅、信息闭塞、 污水乱泼、柴禾乱放、垃圾乱堆、文化娱乐活动场所 缺乏、污水处理设施几乎没有，从而在很大程度上影 响了农村居民的正常生产和生活，导致村民对原住 宅所处位置的人居环境不满意，往往在村外新建房 屋，特别是为了追求马路经济效益，在马路边建房现 象更是普遍，像“摊大饼”一样不断向村外扩展，形成 外实内空的“空心村”。 （三）封建迷信思想根深蒂固 周扩张，而位于村庄中心的老村区却存在大量的空闲 宅基地和闲置土地，并保留了大量的破旧民房，且许 多已经无人居住，形成了外实内空的用地现象。 小农经济“使人的头脑局限在极小的范围内， 二、“空心村”产生的原因 “空心村”的产生有着复杂的因素，其原因是多 方面的。 成为迷信的驯服工具，成为传统规则的奴隶”ｌ】］。 目前我国农村自然经济仍占很大比重，这不仅是封 建迷信赖以产生和发展的经济基础，而且也是封建 迷信在今天仍然存在的现实基础。在农村部分地 区，封建思想根深蒂固，有病不去医院看，相信巫婆 神汉；无论婚丧嫁娶，还是修房盖屋、出远门、选墓 地、升学考试、外出打工或为刚出生的孩子起名都要 （一）村庄建设规划不到位，管理滞后，缺乏“一 盘棋”思想 绝大部分村庄建设缺乏规划或规划的制定远远 滞后于农村经济发展速度和农民建房需求，许多农 民对村建规划的目的和重要性认识不足，全村“一盘 找算命先生或风水先生测一测、算一算。尤其是住 宅“风水”，在“风水”先生的煽动下，往往认为家中的 棋”的观念淡薄，新建住房布局杂乱无章，基本上处 于无序状态。村镇建设管理机构不全，建设行政 主管部门机构只设置到县，没有很好地建立村镇 建设规划管理体系。还有些地方，部分农村干部 法律意识淡薄，思想严重，审批缺乏依据，无 视国家有关土地的法规，擅自批准宅基地，甚 至纵容、怂恿农民超面积建房和未批先建，而后再 罚，以此来“创收”。 灾难是住宅“风水”不好造成的，于是想方设法在村 外建新房，追求“单门独院”、“风水宝地”而弃老房子 不用，以求新宅子有好“风水”，期望消灾除难，致使 建房布局更加混乱。 （四）《土地管理法》宣传贯彻落实不到位。农民 法制意识淡薄 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地 管理法》）第六十二条规定：农村村民一户只能拥有 ＊收稿Ｅｌ期：２０１２—０３—１１ 作者简介：庞兵（１９７２），男，安徽砀山人，砀山县委党校高级讲师，研究方向：法学。 ６８ 西南农业大学学报（社会科学版） 一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、 直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡 （镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地 和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民 审核，由县级批准；其中，涉及占用农 用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予 批准。 管好宅基地，涉及到千家万户农民的利益和农 村发展，涉及土地资源的合理利用和保护。但是由 于《土地管理法》并没有明确规定“一户一宅”的具体 操作规程，使《土地管理法》宣传贯彻落实不到位，加 之执法不力，造成农民的土地法制观念淡薄，节 约用地意识不强，受传统观念的影响，普遍认为老宅 是祖上传下来的产业，属私人财产，外人无权干涉， 不管外面有多少套房子，也不放弃村里的老宅基，老 宅基就是他们的“根”，拆除破烂不堪的房屋把宅基 地归还集体，就是拔了他们的“根”，他们绝对不会同 意；甚至有的农民将承包的责任田当做私有土地，未 经许可便随意侵占建房，或私下置换建房，造成土地 资源的极度浪费和破坏。 三、“空心村”现象的危害 （一）土地资源浪费严重 土地资源是指目前或可预见到的将来，可供农、 林、牧业或其他各业利用的土地，是人类生存的基本 资料和劳动对象，具有质和量两个内容，是一个由地 形、气候、土壤、植被、岩石和水文等因素组成的自然 综合体，是国家农业发展、粮食安全的重要保障，因 其具有不可再生性，更是一个国家和社会的重要保 护对象。我国耕地面积居世界第４位，林地居第８ 位，草地居第２位，但人均占有量很低。世界人均耕 地０．３７ ｈｍ ，我国人均不足０．１ ｈｍ。；世界人均草地 为０．７６ ｈｍ ，我国为０．３５ ｈｍ。。发达国家１ ｈｍ 耕 地负担１．８人，发展中国家负担４人，我国则需负担 ８人，其压力之大可见一斑［２］。尽管我国已解决了 世界１／５人口的温饱问题，但也应注意到：一方面因 以前缺乏规划，造成村内土地大量闲置，且大部分农 民建新不拆旧，导致“空心村”现象出现，占用了大量 的建设用地指标；另一方面，很大一部分村民把房子 建在村外路边、水旁，甚至是在自己承包或与他人调 换的耕地里，大面积破坏了耕地，动摇了粮食生产的 基础，“民以食为天，食以土为本”，若长此下去，必 将危及我国的粮食安全。 【二）安全隐患大，环境卫生差 “空心村”的房子多以木结构为主，好的也就是 投稿网址ｈｔｔｐ：／／ｘｂｇｊｘｔ．ＳＷＨ．Ｃ１３ ２０１２年７月 砖瓦结构，且大都破旧不堪、年久失修，很多老房子 里还居住着老人，无人居住的房屋更是无人修缮，存 在着严重的安全隐患；另一方面，不少村民将老房用 于圈养禽畜，致使村内垃圾成堆、污水横流、杂草丛 生、老鼠遍地、蝇蚊乱飞、粪便成堆，可谓“脏、乱、 差”，严重影响农村居民的居住环境和身心健康，破 坏了村容村貌。 （三）浪费建设资金，制约农村经济发展 随着房价的一路飚升，加上农村攀比心理作祟， 在城市打工的农民在城里很少买得起房，以致他们 挣钱回家的第一件事就是建新房，其速度远远超过 村庄基础设施建设的速度和水平，这些新房往往因 贪图节约和赶工期，在设计、建材质量、施工技术上 都不够合理和科学，使新房使用寿命短，导致高频率 的弃旧建新；另一方面，这些新房缺乏宅基地用地总 体规划，导致村庄建设无限扩张，村庄外延拉得过 长，使农民居住地分散凌乱，增加了农村进行水、电、 路、通信、公用设施等基础设施统一规划和建设的难 度，浪费了基础设施和村庄改造的配套资金。其结 果就是农民住房投资比重大，而生产性投资不足，严 重制约了农村经济的进一步发展。 （四）农村社会的不稳定因素增加，不利于国家 的长治久安 首先，“空心村”内的老宅基地有的多年无人使 用，其边界已变得比较模糊，随着农村土地资源的日 益紧张，老宅基地会逐渐升值，其纠纷争执会相应增 多，容易引发社会矛盾，影响农村社会稳定；其次，在 村外建新房，必须得到村委会的许可及乡镇有关部 门的审批，随着村外建新房的不断增多，请客送礼的 现象相应增多，这就为基层干部的提供了温床， 而党员干部现象的增多，必定会影响党的形象， 损害党的威信，动摇党的执政基础；再次，我国是一 个农业人口众多的国家，农民和农村问题始终是社 会稳定和发展的关键，而耕地是农民的衣食之源、生 存之本，是国家的宝贵资源，“空心村”的出现，导致 耕地面积逐渐减少，部分农民无地耕种或没有足够 的土地耕种，农民的基本生活得不到保障，这必然增 加农村社会的不稳定因素，不利于国家的长治久安。 四、治理“空心村”的措施 （一）强化宣传报道。提高保护土地资源的意识 “空心村”治理，涉及到千家万户，切实关系到村 民的利益。由于产生“空心村”的原因不同，村民的 思想认识不同，特别是农民头脑中“宅基地是老祖宗 传下来”的观念根深蒂固，不可能一朝一夕轻易改 变。因此，在“空心村”治理过程中，要在理解农民传 第ｌＯ卷第７期 庞 兵：社会主义新农村建设过程中治理“空心村”的探讨 ６９ 统观念的基础上，做好教育引导工作。为使群众真 正理解、支持、参与到“空心村”治理中来，就要充分 利用电视台、广播、宣传车、标语、黑板报、文艺节目 等多种形式，大力宣传“空心村”治理的目的意义、目 标要求、有关法律规章和优惠，提高广大群众的 法制观念以及保护土地资源的自觉意识，营造治理 “空心村”的浓厚氛围，让广大群众明白“空心村”治 理工作的重要性和紧迫性，为顺利实施“空心村”治 理工作提供坚实的思想保证。 （二）统筹安排，严格规划实施 要结合土地利用总体规划修编工作，编制完善 镇、村土地利用总体规划，特别是中长期规划，按照 统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理 布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定镇、村 居民点的数量、分布、范围和用地规模，要统筹考虑 镇、村建设的道路、供水、排水、电力、通信等基础设 施及教育、卫生、娱乐等相关功能，实施高起点规划、 高标准建设。强化广大群众“小家服从大家，大家服 从规划”的意识，新镇、村建设规划出台后，积极动员 村民新建住宅统一到规划区内，做到规划先行，量力 而为，逐步推进，经过十年、二十年的过渡，就可以形 成新的规范合理的新镇、村。在经济条件较好的地 区，可由村民自筹加镇、村补贴相结合的方式，统一 建房，进一步加快新农村建设步伐。 （三）加强农村宅基地管理，健全审批制度 严格按照《土地管理法》第六十二条规定执行， 坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。完善农宅产权和 流转制度，明晰宅基地的产权，为农村宅基地的顺利 流转提供健全的制度保障。对于“一户多宅”、户口 迁出本村已闲置的宅基地、农户新批宅基地原有的 旧宅基地，其上房产要按期拆除，或连同旧宅基地一 并收归集体所有，由集体通过宅基地流转市场进行 转让，其转让费（房产转让费除外）收归集体所有，一 律用于村庄规划和村庄整治。对建新不拆旧、“一户 多宅”和超过法定标准的宅基地，要依法予以收回， 防止形成新的“空心村”。 认真落实“一户一宅”，要严格做到“三到场”， 即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符 合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准 后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到 实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地Ｌ３］。 农村宅基地的审批应严格按照法定的申请、面 积标准和审批程序来审批。要认真落实县、乡（镇）、 村三级新宅基审批制度，对宅基地的审批坚持“符合 条件，确实需要”的原则，应按照个人申请、村民代表 会议讨论、村委会研究决定并报土地部门审批的程 序，从严掌握审批，并应由有关部门颁发《土地使用 证》。杜绝“以罚代批”行为，严格执行“先规划，后批 地”的，对于未经审批而强行建房者，要依法从 严处理。 （四）因地制宜、分类实施、梯次推进 在“空心村”的治理过程中，要针对“空心村”形 成的原因、村民的经济状况、本地区资金支持力度的 不同，采取不同的治理方法，因地制宜、因村制宜、分 类实施，不搞整齐划一，不搞一刀切，具体问题具体 分析，把治理工作与农村宅基地规范管理相结合；与 “四荒”开发、增加耕地面积、发展特色农业相结合； 与村镇规范合理布局相结合。具体如下：一是在旧 宅基地产权不变的基础上，拆除旧房，种植经济林， 以绿治理“空心村”，“谁种植谁受益”。二是对一些 连片的旧宅基地进行复垦时，坚持“以集体为主，谁 开发、谁受益”的原则，鼓励群众整治开发、承包种 植。这两种方法可作为建设社会主义新农村的初级 阶段对于经济条件不是太好的村庄实行的一种过渡 办法，利于群众理解和支持。三是对村庄进行局部 整理，实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，收 回多占宅基地，调整部分宅基地，这种整治方法，涉 及矛盾少，见效快。四是村庄合并，积极引导居住在 城镇周边的自然村或零星居住的村民离开布局分散 的旧村庄，向中心村和小城镇集中，连片发展、形成 规模，把腾出的原村址复垦为耕地。五是统一规划、 统一划地、统一布局、统一设计、统一标准，直接开辟 一个新址，建立一个新村。这是一个渐进的过程，具 体实施中，可以根据当地农民的富裕程度和集体经 济实力的强弱，采取灵活多样的方式操作。 总之，“空心村”整治是一项探索性工作，是一项 十分复杂、繁重的社会系统工程，它关系到广大群众 及子孙后代的切实利益，农村群众既是实施者，又是 受益者，只有把他们的积极性充分调动起来，“空心 村”改造工程才能顺利推进，因此，要坚持群众路线， 从群众中来，到群众中去，把好事办好，实事办实，通 过“空心村”治理，使村镇建设走上规范、有序、合理 的轨道。 参考文献 Ｅ１］马克思恩格斯选集：第２卷［Ｍ］．北京：人民出版社． ２００６：６７． ［２］百度百科．土地资源［ＥＢ／ＯＬ］（２０１２—０２—２９）Ｅ２ｏ１２— ０３ ２６］ｈｔｔｐ：／／ｂａｉｋｅ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｒｎ／ｖｉｅｗ／３６１７９．ｈｔｍ． ［３］ 中华人民共和国国土资源部．印发《关于加强农村宅基地 管理的意见》的通知（国土资发［２００４］２３４号）［ＥＢ／ＯＬ］． （２００５—０６—１７）［２Ｏ１２一Ｏ３ Ｏ７］ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｌｒ．ｇｏｖ． ｃｎ／ｚｗｇｋ／ｆｌｆｇ／ｔｄｇｌｆｌｆｇ／２ＯＯ５０６／ｔ２００５０６１７６３８３４８．ｈｔｍ／． 责任编辑：唐益明
