２０１ ３年第５期 ２０１３ Ｎ０．５ 重庆社会主义学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｓｏｃｉａｌｉｓｍ 总第７０期 Ｓｕｍ Ｎ０．７０ 从校车事故谈对农村基本公共服务的供给 陈文权，余雅洁 （重庆党校，重庆４０００４２） 摘要：校车是应该提供给义务教育阶段孩子上下学的一项福利，属于基本公共 服务的范畴。反思各地校车事故，部门应当重新审视农村基本公共服务的供给问 题。职能转变滞后、城乡二元结构、教育资源严重失衡是校车事故的主要原因。为 避免类似悲剧再次发生，须对症下药，从问题的源头着手，增强对农村基本公共服 务的供给能力。 关键词：公共服务；农村；校车安全；公共服务均等化 中图分类号：Ｄ４２２．６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—６２６９（２０１３）０５—００５７～０５ 近几年来，国内校车安全事故频发，日益 故在农村地区频发的原因进行探讨，并对政 唤起全社会对校车安全的关注。国家工信部于 府向农村提供包括校车在内的基本公共服务 ２０１１年１２月２７日发布了《校车安全技术条 问题进行思考。 件》、《校车座椅系统及其车辆固定件的强 一、为农村提供基本公共服务是 度》、《幼儿校车安全技术条件》、《幼儿校 应有之责 车座椅系统及其车辆固定条件的强度》四项国 家标准意见（统称“新校车标准”）。２０１２年 （一）公共服务的含义 公共服务理论的创立者莱昂・狄骥在 ４月１０ Ｅｔ，正式发布《校车安全管理条 １９１２年明确提出“公共服务”应该作为现代公 例》。尽管我国已经出台了一系列关于校车的 法制度的基本概念，认为“公共服务主要指 法律法规，但仍未制止此类悲剧的时有发 由公法授权的和非公共组织以及有 生。从近几年国内发车校车安全事故来看， 关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物 它们具有一定的共性，大都发生在我国经济 品、以及特殊私人物品的生产和供给中所承 文化发展相对落后的农村边远地区，受伤对 担的责任” 。 象多为农村留守儿童。本文拟对校车安全事 美国学者罗纳德・Ｊ・奥克森认为， “公 收稿日期：２０１３—０５—３０ 作者简介：陈文权（１９５４－），男，四川乐至人，重庆党校公共管理学教研部主任、教 授、硕士生导师，重庆社会主义学院客座教授，主要从事ｇ＊￣ｘ｝ｑ－ｓｍ、公共人力资 源管理研究；余雅洁（１９８８一），女，重庆九龙坡人，重庆党校行政管理专业 ２０１２．０ｔ．￣士研究生，主要从事公共人力资源管理研究。 ・５７・ 陈文权，余雅洁：从校车事故谈对农村基本公共服务的供给 品和公共服务之间存在一条重要的区别， 供九年义务教育及其相关配套设施是应尽 前者往往属于资本密集型，而后者则往往属于 之责。校车作为义务教育的配套设施，不管是 劳动密集型” 。近年来，我国学界也对公共 在城市还是农村每位入学孩童均有权利平等享 服务进行了不少理论研究。中国行政管理学会 受。校车作为非营利性社会公益性服务，是具 课题组在《加快我国社会管理和公共服务改革 有公品特征的社会服务事业，是保障公民 的研究报告》中指出， “所谓公共服务，就是 基本教育（义务教育）权利的基本公共服务。 提供公品和服务，包括加强城乡公共设施 其供给属于基本公共服务的职能范畴，是 建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、 不该规避的责任。根据《中华人民共和国 科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公 义务教育法》规定，学校负有保障农村孩童在 共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、 户籍所在地学校就近入学的责任，若因条件限 政治、文化活动提供保障和创造条件” 。马 制不能保障其就近入学，理应提供相应配套措 庆钰认为， “公共服务是在纯粹公共物 施保障其接受义务教育及上下学安全。 品、混合性公共物品以及带有生产的弱竞争 由于种种原因，对城乡校车这一公共 性和消费的弱选择性物品的生产与供给中的 产品提供的不足和不均等导致偏远农村“黑校 职责” 。 车”广泛存在。近年来一些地方因农村学 龄儿童的自然减少和流向城市，为减少投入和 可见，公共服务指的是的某种行为， 是具有准公品或公品特征的社会服务 整合教育资源撤并农村学校，然而相关配套措 事业，且能够使公民的某种具体需求得到满 施却没有跟进。国家审计署发布的《２０１３年第 足。公共服务可分为基本公共服务与非基本公 ２号公告》称，截至２０１１年底，重点调查的 共服务。《国家基本公共服务体系“十二五” ２５１２７所县中小学校中，仅有１７０２所学校配置 规划》指出， “基本公共服务，指建立在一定 了校车，占调查学校总数的７％。由于监管难 社会共识基础上，由主导提供的，与经济 度大，这些车辆往往车况差且超载严重，交通 社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公 事故时有发生，随机抽查的２９４４辆包租车辆中 民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本 有９９７辆（占３４％）存在超载问题 。因为 公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务 没有尽到向农村孩童提供其本应享受的校车福 是的职责” ，其范围一般包括保障基本 利的责任，导致他们只能乘坐家长自备交通工 民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫 具或安全系数不高的“黑车”上下学。偏远农 生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的 村地区的留守儿童大都由爷爷奶奶或外公外婆 公共服务。基本公共服务作为的一项重要 抚养照顾，依靠家长接送孩童上下学无实际操 职能，强调对公民所肩负的责任，提供基 作性，从而导致接送孩童上下学的“黑车”因 本公共服务是应有职责。 共服务 市场需要应运而生。再加之应履行的监管 （二）校车是应为农村提供的基本公 职责的缺位，对“黑车”非法运营管理低效， 只在校车事故发生后进行突击检查，造成农村 《中华人民共和国义务教育法》规定，提 校车安全事故屡屡发生。 ・５８・ 陈文权，余雅洁：从校车事故谈对农村基本公共服务的供给 二、从校车事故看为农村提供基本公 给。江西省贵溪市的２０１２年“１２・２４”校车事 共服务的主要问题 （一）服务型职能转变滞后 故就发生在经济落后的农村地区，属于教育资 源投入较薄弱的地区。城乡二元分离的户籍制 作为社会管理与治理的主体，在城乡 度导致当地教育资源分配严重不均，大量师资 公共服务供给中起着主导作用，为公民提供良 与配套设施供给城市而非农村。当地留守孩童 好的公共服务是现代的基本职能之一。早 一方面因无城市户口无法与城市孩童一样享受 在ｌ７世纪，英国的古典经济学家亚当・斯密在 同等接受教育的权利，另一方面因经济现实因 《国富论》中提到具有“守夜人”的作 素不能去本市正规学校就读。步行上学太远，用，的职能体现在维护公共秩序和提供像 又缺少基本的公共交通工具，导致本应是福利 “灯塔”之类的公品和公共服务方面 。 的校车未能覆盖农村。对于这一状况，相关部 目前我国正处于社会转型期，服务型仍未 门采取“严打”思路，学校一再提醒学生和家 完全建立。一方面，由于历史原因和惯 长不要乘坐黑校车，但农村孩子依然只能选择 性，仍对经济进行微观管理，直接介入较 多。另一方面，由于市场与社会的发育不健 “黑校车”接送。 （三）基本公共服务的供给模式依赖行政 全，与市场经济相配套的基本制度和法律法规 系统与行政方式 尚不完善，因而出现职能的越位、错位、 由于我国社会发展所处的历史阶段及 缺位问题。校车安全事故频繁发生于经济不发 职能转变的滞后，在推行城乡基本公共服 达的偏远农村地区，当地职能转变滞后， 务时对行政系统具有高度依赖性，从而使行政 “经济建设型”的本质决定其没有能力和 化手段成为供给的主要手段。虽然在由主 动力向农村提供高质、高效的基本公共服务。 导的社会中依赖行政系统及行政方式供给基本 本世纪初开始的撤点并校又使某些地方政 公共服务有其现实合理性，但是行政系统僵化 府为了减少投入，强行撤并学校并推动幼儿教 与机械的弊端必然会反映到城乡公共服务供给 育的市场化办学。由于市场与社会的相对弱小 模式中。以为主导的基本公共服务供给模 导致二者不能承担校车供给重任，仅仅依靠对 式渠道单一，没有社会力量的参与与市场化的 的问责和运动式的交通安全检查并不能避 运作。对于一个农村人口居多、经济基础相对 免悲剧的时有发生。 落后、城乡发展不平衡的社会，仅凭有限 公共服务，甚至会出现本属于职责范畴的 （二）基本公共服务的管理具有二元 的力量和财政支持不足以向农村有效提供基本 分离性 当前我国供给基本公共服务所依赖的 公共服务最后仍由农民自己承担的现象。撤点 管理是基于户籍制度构建的。这种管理体 并校的“过度调整”意味着越来越多的孩子必 制虽然有其存在的历史合理ｉ生，但总体上呈现 须走更远的距离才能到达学校，而农村教育经 城乡二元结构的缺陷。这一缺陷从根本上影响 费的不足导致当地教育部门不能给孩子提供安全 和制约了我国城乡公共服务均等化的实施与推 的交通工具。市场化与社会化的发育又不太充 进，造成了对农村基本公共服务的歧视性供 分，无法配备标准校车，黑车和超载应运而生。 ・５９・ 陈文权，余雅洁：从校车事故谈对农村基本公共服务的供给 （四）基本公共服务的监督考核机制不完善 先，必须重新调整农村教育公共，坚持就 目前我国“大，小社会”的格局决定 近人学原则，完善农村中小学布局规划调整方 了是公共服务的主要供给主体。为保证基 案，逐步解决农村地区学校布局不合理、部分 本公共服务供给的高质量与有效性，需要加强 学生上下学距离过远等问题。其次，国家应明 对基本公共服务供给的监督与考核，并将 确幼儿教育的定义，将其纳入义务教育体系， 结果及时有效反馈，才能起到激励作用。监督 由财政拨款承担农村幼儿教育的费用，以 与考核的主体应包括代表社会公共利益、关注 此来监督各地加强对农村学校的管理，担 公平正义、促进城乡公共服务均等化的多元监 负起相应的责任。再次，要尽快完善相关配套 督主体。只有明确了监督与考核主体的权力责 措施，把以县为主管理的有关规定从 任和监督标准，并且通过法治化增强其权威 文件层面上升到法律层面，为农村义务教育管 性，才能保证对农村提供高效、优质的基 理的实施创造良好的法律环境。 本公共服务。但是许多地方的绩效评价仍 （二）改革户籍制度，促进基本公共服务 然是以ＧＤＰ为主要考核标准。这种ＧＤＰ模式的 均等化 政绩考察指标，导致当地及领导干部的政 由于户籍制度的身份，城市居民与农 绩观扭曲，只愿将财政投入见效快、有利于本 村居民长久以来未能享受同等的权利与资源。地经济快速发展的领域，忽视对农村基本公共 这在教育方面表现为农村孩子不能与城市孩子 服务的供给。在这种情况下，原本属于农村孩 享有同等受教育的权利与机会。为有效解决农 童应当享有的校车福利自然在某些地方那 村孩童的身份问题，必须改革现行户籍制 里成为不愿涉及并想甩开的包袱。同时，因目 度，逐步破除城乡二元结构，加快城乡一体化进 前未建立相应的基本公共服务问责制，导致每 程，推进城乡公共服务均等化，建立覆盖城乡教 次类似事故发生后责任追究不到位，应承担责 育的基本公共服务体系。户籍制度改革一方面可 任的主体模糊不清，不能形成有效的监督促使 释放偏远农村的活力以加快当地经济社会发展，地方重视对农村基本公共服务的供给。 缩小城乡差距，进一步改善农村办学条件，提高 三、健全和完善校车类农村基本公共服务 农村教育教学水平，加强农村教育配套设施；另 的措施 （一）转变职能，构建服务型 一方面可保障留守儿童享有随其父母进城人读公 办小学的权利，确保农村居民享有均等接受教育 的机会和公平享受义务教育的权利。 （三）转变供给方式，实行多元供给模式 服务型就是为人民大众服务的， 将公民定位于主人的角色，把定位于服务 者的角色。在服务型的治理模式中， 要改变过去由单方面行使权力、提供 与社会、市场的关系是建立在服务与合作基础 服务、管理社会的传统方式，构建与市 之上的，而非直接管制社会与市场。 场、与社会、与企业、与公民之 需转变自身职能，合理划分权限，管好自己该 间相互合作的治理方式。在转变职能、精 管的，放手自己不该管的，将农村基本公共服 简机构的同时，建立和完善社会组织与市场机 务的供给纳入自身必须承担的职责之内。首 制，提高社会自我管理能力，实行多元参与的 ・６０・ 陈文权。余雅洁：从校车事故谈对农村基本公共服务的供给 公共服务供给模式。第一，明确规定提供校车 系，并将其作为配置财政、税收等公共资源的 类公品为的基本职责。校车类基本公 重要依据，使其具有可操作性。二是逐步将农 共服务应无差别、普遍地提供给所有城乡上学 村基本公共服务供给决策与执行相分离。 孩童，任何人都不可从整体中被分割出来。这 可将重心放在基本公共服务决策上，成立专门 需要加快建立健全公共财政，调整财政支 的执行机构，与市场中的其他社会组织共同合 出结构，投入更多的资金支持基本公共服务的 作完成对农村基本公共服务的供给。三是完善 供给。第二，发挥非组织的作用，通过其 以农村基本公共服务为导向的基层干部绩效考 非赢利性的市场化运作，弥补传统“全能政 核制度。增加农村基本公共服务供给在政 府”提供公共服务效率低下、质量低劣的弊 绩考核体系中的权重，将农民满意度纳入 端。这可由规定路线，将校车的提供外包 绩效考核体系，使农村基本公共服务的供给质 给非组织，学校和只负责监督安全和 量成为影响升迁的重要因素。 制定校车运行规则。简单地说，这就是一种 “承担、定项委托、合同管理、评价兑 换”的新型提供基本公共服务的方式阻 。 参考文献： ［１１ｆ法】莱昂・狄骥．公法的变迁——法律与国家［Ｍ】． 第三，吸收民营资本投入校车类公共服务，缓 郑戈，冷静，译．沈阳：辽海出版社，１９９９：５３． 解财政压力，形成以为核心的多元公 ［２】唐铁汉，李军鹏．公共服务的理论演变与发展过程 新视野，２００５，（６）：３６—３８． 共服务供给体系。但是，必须严格区分基本公 Ⅱ］．３】陈昌盛，蔡跃洲．中国公共服务综合评估报告（摘 共服务多元化供给与基本公共服务过度市场 【化，在利用市场机制过程中必须公 正，而不能被市场“捕获” 。不能以市场 要）［Ｎ１．中国经济时报，２００７－０１—２２（２）． ［４］马庆钰．关于”公共服务”的解读Ｕ】．中国行政管理， ２００５，（２）：７８—８２． 化为借口规避农村基本公共服务供给的责任。 （四）强化监督机制，加强问责力度 一［５】关于印发国家基本公共服务体系『ｌ１ 二五” 规划的通知［ＥＢ／ＯＬ］冲华人民共和国 ０７／２０／ｃｏｎｔｅｎｔ２１８７２４２．ｈｔｍ． ＿（２０１２—０７～２０）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／２０１２— 方面要强化的监督责任。的本 网站．质决定其仍为基本公共服务的供给主体，必须 场主体或社会主体出现问题时，应出面调 查解决，不能推卸其应负的监督责任。为保证 ６】审计署：仅７％县中小学配校车［ＥＢ／ＯＬ］．新华网， 加强对自身的监督。当参与公共服务的市 ［（２０１３—０５—０４）．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｐｏｌｉｔｉｃｓ／ ２０１３－０５／０４／ｃ１ １５６３４２２５．ｈｔｍ． 一［７】【英】亚当・斯密．国富论［Ｍ】．谢祖钧，译．合肥：安 徽人民出版社，２０１２：６８０． 监督的有效性与权威性，可构建一个包括 及其常委会、公检法机构、专业审计机构、民 ［８】李建林．发挥非组织在公共服务中的作用 Ｎ］．深匀Ｉｌ特区报，２００７—０９—０３（４）． 间协会组织、广大人民群众等在内的多元监督 【９］安应民．构建均衡发展机制：我国城乡基本公共服 主体体系，强化加大对农村校车类公共服 ［务均等化研究【Ｍ］．北京：中国经济出版社，２０１１：１８２． 务的供给与监管，承担对农村基本公共服务的 责任。另一方面，要加大问责力度。一是建立 适合各级的农村基本公共服务评价指标体 ・责任编辑：周潞资 ６ｌ・
