关于加大金融支持 精准扶贫力度的研究 宋 海 摘要：金融支持精准扶贫是我国现阶段脱贫的主要手段。从实践来看，金融支持精准扶 贫具有比较优势和不可替代的独特作用，但也存在一些问题。如，国家层面至今没有明确金融 扶贫的主体责任，国家出台相关的扶贫文件只有原则，没有细则，实践中难以操作。进一 步改进金融扶贫工作，应完善及明确国家金融支持扶贫的制度和，将财政资金明确为金融 扶贫资金的贴息、担保和风险补偿资金，建立国家级的财政扶贫担保机构和风险补偿机构，建 立国家级的性农业保险机构，将金融扶贫的主要职能落实到具体金融机构，高标准选定金 融支持项目，创新农村金融产品和服务方式，大力推进贫困地区金融生态环境建设。 关键词：精准扶贫金融扶贫财政扶贫农村改革 作者简介：宋海，中国民主建国会委员会副。 在２０１５年ｌ１月２７日召开的扶贫工作会议上，*总提出了精准扶贫的 战略思想，要求“到２０２０年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部 摘帽，解决区域性整体贫困”的战略任务，为我国扶贫指明了新的发展道路和方向。为 了将党、*总提出的精准扶贫战略落到实处，研究如何以金融手段精准扶 贫，变“输血功能”为“造血功能”，防止贫困人口脱贫后又返贫，中国民主建国会 委员会（以下简称“民建”）组织了“关于加大金融支持精准扶贫力度的专项调研”。 ２０１６年１１月１３—１９日，民建专题调研小组①深入我国贫困人口较为集中的湖南、广 ①调研组成员：张红地、石俊志、曾之明、孙敏奇、李沛熙、汤闻博、罗峰。 ・０ｌ７・ 全壬求化２（）１７年第２期 西两个省区及下属贫困县、贫困村，通过召开有关主管部门及金融机构座谈会、深入贫 困县贫困村考察以及与贫困户面谈等方式，对我国目前金融支持精准扶贫工作的具体做 法、与财政扶贫的关系，以及遇到的问题和困难进行了深入了解和研究。 一、支持精准扶贫应以金融扶贫为主，财政扶贫为辅 （一）国家财政扶贫资金有限，扶贫资金缺口较大，难以起到关键作用和主导作用 从对湖南扶贫调研的情况看，全省贫困县５１个、贫困村６１５３个，截至２０１５年末， 湖南全省建档立卡贫困人口４４５万人、建卡立档贫困户２２９万户。据省扶贫办测算，按照 户均３万元投入发展生产进行脱贫，需要投人资金７００亿元，贫困地区发展生产需要资金 ５００亿元；按照国家易地扶贫搬迁标准人均６万元计算，全省７８万易地搬迁贫困户人口 需要４６８亿元；按照贫困村水、电、路、讯、房、环境六到家基础设施建设整体规划，５１ 个贫困县需求近２０００亿元。预计到２０２０年全省扶贫财政资金每年需求在４０００亿元左右。 而同期，在２０１６年国家增大扶贫力度和湖南省财政加大扶贫资金支持力度的背景下，中 央和省级共安排湖南省财政专项扶贫资金５８亿元，未来５年也仅能安排２９０亿元，与每 年４０００亿元的扶贫资金需求相比，缺口较大。同时，广西同期共有贫困人口４５２万人、 建档立卡贫困户数３０１万户，全省共有５４个贫困县、５０００个贫困村，到２０２０年每年财 政扶贫资金需求也在４０００亿元以上，而和自治区财政扶贫资金的安排每年不超过８０ 亿元，缺口太大，财政资金无法弥补。以湖南和广西财政扶贫资金缺口测算，到２０２０年 末完成全国７０００万人口脱贫、全国十大连片贫困区脱贫，财政扶贫资金的缺口将是一个 巨大数字。依靠目前国家财政资金投入，肯定无法满足需求。现阶段国家财力有限，在 财政扶贫资金缺口巨大的前提下，财政资金仅能作为扶贫的撬动资金和基础投入资金。 只有依靠金融机构的扶贫资金投入，才能真正解决我国扶贫资金缺口问题。 （二）金融资金目前成为扶贫资金的主要组成部分 从对湖南调研的情况看，２０１６年全省共投入扶贫资金３５６４亿元，除了和省级财 政投人的５８亿元以及地市县三级自筹的少部分资金外，大约３０００亿元资金都来自于金融 机构的扶贫贷款。以湖南芷江县为例，经过精准统计，全县现有贫困人口６０８０３人，占全 县总人口的１／６。２０１６年，全县投入扶贫资金１６．３亿元。其中，财政投入扶贫资金为 ６６５０万元，占扶贫资金的４．１％；银行贷款为１４．３亿元，占扶贫资金的８７．４％。怀化地区 的麻阳县是国家级贫困县，截至２０１６年上半年，全县贫困人口５３０００人，占全县总人口 的１／８。２０１６年全县投入扶贫资金２７．６亿元，其中，、省、市财政扶贫专项资金 ・０１８・ ５８９９万元，县财政安排专项扶贫资金１２５０万元，银行扶贫贷款占到９０％以上。 从对广西调研的情况看，广西田东县是国家金融扶贫示范县，全县贫困人口从２０１１ 年１４．６３万人下降到２０１５年５．２万人，贫困发生率从２０１１年３９．４％下降到２０１５年末的 １４．５％，贫困村农民人均纯收人从２０１２年３４１８元增加到２０１５年５５０６元，年均增长 １７．２％，贫困户生活水平有了很大提高。田东县扶贫成效显著最重要的一个原因是，通过金 融扶贫的能力据广西之首。全县２０１５年扶贫贷款６４．７亿元，占全县贷款总额的７０％以上。 自２０１５年以来，我国各级财政不断加大对扶贫资金的投入，将２０２０年全国７０００万 人口脱贫和连片贫困区脱贫作为财政转移支付的最重要任务。但是目前财政收入水 平有限，财政扶贫资金远远不能满足脱贫的需要，各地扶贫资金主要依靠银行贷款，特 别是易地扶贫搬迁的巨额资金都是依靠国家性银行的易地扶贫搬迁贷款解决。所以， 金融扶贫资金是目前我国扶贫资金的最主要组成部分，在扶贫资金中占绝对比重。 二、金融资金支持精准扶贫的比较优势 （一）金融资金精准扶贫在我国现阶段供给侧结构性改革和产业结构调整中的重要 作用 通过对湖南和广西的调研，我们认识到，*总提出的精准扶贫战略不仅是 解决我国贫困问题，使７０００万贫困人口尽快脱贫，而且也是目前我国供给侧结构性改革 的一个重要组成部分，同时又是我国新农村建设和城镇化建设的一个重要阶段——通过 精准扶贫及时调整我国现有产业结构。如湖南怀化地区通过金融资金的支持，将过去分 散在一家一户的猕猴桃种植，发展形成了猕猴桃产业。通过金融资金的支持，湖南和广 西已经将部分贫困地区的贫困户整体搬迁到县城或者条件较好的镇周边地区，不仅解决 了这些贫困户的脱贫问题，而且也促进了卫星城镇化建设。 （二）金融扶贫的有偿性决定了扶贫资金的高效性和可持续使用性 金融扶贫资金和财政扶贫资金的性质不同，财政扶贫资金是无偿的，通过和省 一级转移支付完成，而金融资金扶贫是通过银行贷给具体项目和农户个人完成的，属于 有偿资金。调研中大家普遍反映，扶贫贷款的效益要远远高于财政资金。因为银行借款 要偿还，不论是地方还是贫困户都非常关注资金的使用效益和如何解决还款来源的 问题。如果投资没有效益不能还本付息，银行不会批准贷款。而财政资金不同，主要是 解决扶贫贷款的杠杆问题和保证贫困户中低保户的吃饭问题。从对湖南和广西调研的情 况看，两省区通过财政保证了区内贫困户的基本吃饭和生存问题，而真正帮助脱贫发展 ・０１９・ 全球化２０１７年第２期 生产还需依靠银行信贷资金。金融扶贫资金使用具有循环性和可持续性。 据调查，湖南和广西两省区财政资金扶贫贷款担保率均为１：１０。即财政投入１亿元 作为担保资金，可以带动１０亿元金融扶贫资金。湖南贫困县麻阳县反映，金融扶贫和财 政扶贫最大的区别在于“造血”和“输血”。金融扶贫的优势在于资金量大、来源渠道 广，金融部门参与资金使用和监管更有效，能更好地支持贫困地区基础设施建设、发展 优势产业和特色产品。特别在产业扶持上可以更好地与扶贫经济组织相结合，促进扶贫 产业的发展，一改单纯发放扶贫资金或大包大揽的扶贫模式，引入注重市场规律的金 融贷款机制，做到扶贫不扶懒、扶干不扶看、扶志不扶靠。通过金融扶贫，贫困地区和贫 困户改变了“等靠要”的落后观念，实现了从“帮我扶贫”向“我要脱贫”观念的转变。 （三）金融扶贫资金贷款到项目、到人及可循环使用适合动态性的精准扶贫 *总提出的精准扶贫包括两部分，即贫困人口识别和扶贫资源瞄准。扶贫 资源包括资金和创业项目。扶贫资源瞄准是指在贫困人口有效识别的基础上，投入扶贫 资源，推动目标区域经济发展和目标人群脱贫致富。精准扶贫的核心内容是做到“真扶 贫、扶真贫”。精准扶贫的内涵在于，通过对贫困人口进行有效识别和动态管理，深人分 析致贫原因，实施具体有针对性的扶贫措施。实质是使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人 群，最终目的在于减少贫困人口和消除贫困，提高贫困人口生活质量。在扶贫效果上， 以消除全部贫困人口作为精准要求。金融资金完全可以实现精准扶贫。由于金融扶贫资 金跟着项目走，跟着贫困户走，贷款的目的是发展生产，通过金融资金扶贫，可以生成 一个扶贫的良性机制，帮助贫困户寻找脱贫的门路或者产业，真正帮助脱贫。这是金融 资金与财政资金最大的不同。在调研中，基层干部普遍反映，贫困问题实际上表现为动 态现象。即扶贫是一个长期工作，到２０２０年全国贫困人口普遍脱贫是一个阶段性工作， 由于种种原因，部分贫困户可能还会返贫，部分不是贫困户的人可能因为疾病等问题成 为新的贫困户。通过金融资金支持精准扶贫，不但可以在２０２０年之前帮助脱贫，还可以 做到长期动态扶贫，防止脱贫人群返贫。 三、金融支持精准扶贫的具体做法 （一）小额信贷支持是目前金融精准扶贫最主要的手段 从对湖南和广西两省区调研的情况看，小额信贷是精准扶贫最主要的金融工具。 ２０１６年，广西的金融机构为落实党精准扶贫的任务，在自治区安排３亿元贷款贴息 资金支持下，对全区除低保兜底保障贫困户外所有建档立卡贫困户发放５万元以下、免抵 ・０２０・ 押、免担保、３年内基准利率财政全贴息的扶贫小额贷款，自我发展能力强的贫困户允许 申请６万～１０万元扶贫小额担保贷款。到２０１６年９月末，共向３１．８５万贫困户发放扶贫 信贷１５２．２８亿元，比２０１５年增加１３５亿元。２０１６年湖南省对贫困县实行额度、利率、期 限、操作四个倾斜，１年期贷款利率仅为１．７５％，较农贷款正常值利率低１个百分点，最 长期限可到５年，主要用来支持贫困地区贫困户发展特色生产和就业创业，２０１６年１—９ 月共发放小额扶贫贷款５８亿元。小额扶贫贷款目前已经成为支持贫困县和贫困人口脱贫 的最好手段，在所有贷款中占比最大，最具有针对性和精确性。 （二）国家性银行开发性贷款成为贫困地区贫困人口整体搬迁和基础设施建设的 最主要资金来源 从对湖南和广西两省区调研的情况看，易地扶贫搬迁和连带地区基础设施建设资金 支出是扶贫资金支出的最大组成部分之一。这笔资金基本是依靠国家下达给国家开发银 行和农业发展银行的专项搬迁资金及专项建设资金。如２０１６年国家开发银行湖南省分行 和农业发展银行湖南省分行对全省扶贫易地搬迁共授信１４１亿元，易地扶贫搬迁贷款２０ 亿元。对贫困县和连片贫困地区道路、饮水、旧房改造等信贷授信１４６亿元，已经覆盖 ４２个贫困县，预计全年授信２０亿元。农业发展银行湖南省分行计划２０１６年至２０２０年， 为全省５１个贫困县共发放易地扶贫贷款和基础设施建设贷款２０００亿元，比“十二五”期 间新增贷款１３００亿元。 （三）金融扶贫资金跟着项目走，助色产业发展 金融资金精准扶贫的关键是要寻找好的项目、有前途的项目，这样才能保证还款有 来源。如广西在小额信贷扶贫和专项扶贫工作中，首先帮助贫困户寻找适合自我发展、 有前途的项目以及具有当地特色的商业发展。田东县贫困村通过成立合作社，根据不同 村寨的不同自然条件分别建立了油茶、柑橘、火龙果、牛大力等中草药、生猪、林下养 鸡等扶贫产业基地，不但解决了贫困村、贫困户的脱贫问题，而且还通过扶贫建立了可 持续发展的产业链。如田东县朔良镇那娄村２０１５年通过农村商业银行授信１８５０万元，其 中５００万元用于培育柑橘等新产业，其他贷款用于甘蔗改良、经济林木、林下养鸡等，不 但解决了脱贫问题，而且发展了特色产业，优化了产业结构。 四、金融在精准扶贫中具有不可替代的独特作用 （一）金融扶贫将“输血式扶贫”变为“造血式扶贫” 与财政资金无偿扶贫不同，金融扶贫推动贫困地区形成了主导、市场引导、贫 ・０２１・ 全球化２０１７年第２期 困户支持，相互促进、共同参与的贫困治理机制，帮助贫困地区和贫困户树立了市场意 识和责任意识，将“输血式扶贫”变为“造血式扶贫”。财政资金扶贫虽然见效快，但不 具有可持续性和循环性，金融扶贫资金则可以规避这些不足。从对湖南、广西两省区的 调研情况看，贫困地区普遍市场意识不强，相当一部分贫困户“等靠要”意识强烈。与 财政扶贫相比，金融扶贫除了提供资金支持外，可将地方、市场、贫困户紧密联系， 培养贫困户“没钱借钱发展生产脱贫，脱贫后还钱”的市场经济意识和责任意识。改变 过去贫困户长期靠等待国家财政资金扶贫无偿使用的做法，改变了部分贫困户的“国家 让我脱贫，国家就要给我资金”的模糊认识。通过金融精准扶贫，可以密切地方、 市场、贫困户之间的关系，激发各方积极性和主动性，真正帮助贫困地区和贫困户可持 续发展。特别是激发贫困户参与扶贫的积极性，将过去“你要我脱贫”变成“我要脱 贫”。由于、资金、贫困户通过市场联系在一起，可以培养贫困户的还款意识。广西 田东县的扶贫经验表明，为了进一步扩大生产，贫困地区的贫困户会主动寻求土地要素 的市场配置和扶贫资金的集约使用。当地众多扶贫龙头企业就是成功的案例。 （－－）金融扶贫有助于建立贫困地区和贫困户的诚信体系 在*总提出的精准扶贫思想中，精准化是核心。长期以来，我国扶贫工作 不论是在贫困人口识别，还是财政扶贫资金运用方面，都缺乏精细化的工作理念。由于 金融资金的投人是跟着具体项目、跟着贫困户本人走，所以在发放贷款和使用贷款方面， 都能精准到贫困地区以及贫困户个人。由于金融扶贫资金要求“有借有还”，要求必 须建立完善的征信体系，就需要对贫困地区和贫困户进行征信调查，建立诚信档案。从 湖南怀化地区麻阳县、芷江县和广西田东县调研的情况看，这几个县都整合了、计 生等部门的信息，由县直单位、乡镇工作人员、村干部等共同采集全县农村人口，特别 是贫困人口的家庭收人、道德品质、社邻关系等信息合并录人系统，建立信用数据库， 形成比较完善的信息查询和统计功能，对于精准识别和精准扶贫尤其重要。由于金融精 准扶贫是一种市场行为，更追求诚信和精准，可以有效地解决长期以来困扰扶贫工作的 财政扶贫资金被挪用，以及改变用途不讲效益的问题。特别是通过银行信贷的精准发放， 逐步建立了贫困地区和贫困户的信誉档案，对于贫困地区和贫困户是彻底融人市场经济 的洗礼。另外，专题调研组在调研中注意到，湖南、广西两省区在贫困地区和贫困户中 建立诚信体系，其信用指标还包括了尊老爱幼、邻里和睦、遵纪守法、缴税缴费等社会 指标，全面科学地评价贫困地区和贫困户公序良俗情况，对所有贫困地区和贫困户信用 评级均进行张榜公布，贫困地区和贫困户会进行比较，让群众自己教育自己，不但促进 ・０２２・ 了诚信体系建设，而且还促进了和谐乡村建设。信用不好的人无法获得银行信贷，从另 一个角度促进了贫困地区的社会文明与法制建设。 （三）金融精准扶贫有利于扶贫工作和农村改革的有机结合 到２０２０年我国７０００万贫困人口要全部脱贫，由此看扶贫是一项阶段性工作；但是贫 困问题是一个动态问题，要持续不断地坚持扶贫和提升扶贫层次及标准并防止返贫，由 此看扶贫又是一项长期工作。加大农村改革力度，缩小城乡差距，才是扶贫工作最根本 的出路。现阶段由于财政资金有限，我国农村产业结构调整和新农村建设所需的大部分 资金依靠金融投入。从对湖南和广西两省区调研的情况看，解决贫困问题的最直接办法 和通道就是变“被动式扶贫”为“开发式扶贫”和“造血式扶贫”。从根本上讲，“开发式 扶贫”和“造血式扶贫”实质就是打通城乡要素自由流动渠道，让贫困地区生产要素自 由流动，让贫困地区和贫困人口的土地与资源依照市场原则得到合理配置。深化农村改 革最大的障碍之一是资金匮乏，金融扶贫可以破解农村改革的资金难题和“三权”抵押 质押难题，特别是可以重点破解土地使用权质押难题，改进农村经营管理机制，推动新 的农村生产经营机制形成。通过金融精准扶贫，将农村改革和贫困地区与贫困户脱贫有 机结合，提升了贫困地区和贫困户的发展空间。湖南和广西的扶贫主管部门普遍反映， 在进一步深化农村改革和扶贫方面，金融支持精准扶贫运用了多种金融服务手段，切实 解决了贫困地区和贫困户首贷难问题。通过银行扶贫资金的循环，不断扩大贫困地区的 再生产和产业结构的调整与发展，引导了农村特别是贫困地区规模经营、农村合作组织 快速发展，促使贫困组织规模生产和经营，减少了生产经营中的风险，确保信贷资金效 益最大化。 四、当前金融精准扶贫存在的主要问题 （一）商业银行参与精准扶贫积极性不高 在召开湖南、广西两省区金融机构座谈会上，几乎所有的金融机构都反映，目前参 与精准扶贫主要是出于金融机构的社会责任感和省区下达的硬性扶贫任务要求，短 期可以做到，长期必须解决金融机构参加精准扶贫的制度性问题，即从制度上解决风险 补偿以及性保险问题。金融机构是商业性质，必须考虑贷款的风险和补偿以及金融 机构本身的效益。由于贫困地区和贫困户的标准化可抵押及质押资产少、质量差，当地 财政可用贴息、免息和风险补偿资金有限，导致金融机构资金投入有限。从座谈会各金 融机构反映的情况看，不论是性金融机构还是商业性金融机构，对将贷款投人扶贫 ・０２３・ 全球化２０１７年第２期 领域都持谨慎态度，顶层设计方面的缺陷导致金融机构难以持久参与金融扶贫工作。 （二）金融扶贫的主体责任不明确，金融扶贫工作难以进一步深入 湖南和广西的主管部门普遍反映，由于国家主管部门没有明确由某个金融机构 承担金融扶贫的职能，并让其主要承担贫困地区的金融扶贫任务，于是所有的金融机构 在省区的要求下进行扶贫，更多是出于政治任务考虑，没有形成良性市场扶贫机制。 看似全省区的金融机构都参加了扶贫，但真正深入、全力扶贫的金融机构不多。如果不 将金融扶贫的主体责任明确到指定金融机构，金融扶贫的效果将大打折扣，达不到贫困 地区和贫困户的要求，对于完成２０２０年全国７０００万人口脱贫的资金支持任务差距较大。 （三）金融扶贫不够明确，贫困地区基础设施建设及公共服务项目金融支持难以 落地 据湖南省金融办反映，目前金融扶贫还处于起步阶段，部分重大应进一步落实。 目前，国家在金融扶贫方面已出台了部分相关文件。如２０１４年银发６５号和国开办发 ７８号文件、２０１６年银发８４号及９ｌ号文件等，但除了易地搬迁、助学贷款金融支持 明确外，其他领域金融扶贫优惠没有明确。比如，国家设立了比支农再贷款利率更 加优惠的扶贫再贷款，但是没有具体操作办法，金融机构难以执行；又如，贫困村 “两基”建设贷款利率怎样优惠、贷款年限多长等都没有具体操作规定，金融机构无法执 行；再如，扶贫特色产业的贷款利率和贷款期限，是否贴息等问题没有明确，对带 动贫困地区扶贫的新型农村经合组织如何进行信贷支持没有。贫困地区因地处偏远 或自然环境较为恶略，一般交通、水电基础设施落后，公共服务水平较低，成为扶贫工 作的重点，也是贫困地区群众的迫切要求。虽然性金融机构都想积极支持这些扶贫 项目，但是在落地过程中存在困难。一是性金融机构在县级没有分支机构，无法下 沉到县；二是这两类项目都属于扶贫公益项目，必须由财政担保偿还，但县财政没有资 金担保，或者县财政本身就是依靠转移支付保证的，负担太重。 （四）扶贫性担保、扶贫性保险和风险补偿机制缺乏。制约了金融机构扶贫 的主动性 金融扶贫虽然是金融机构的一项社会责任，但金融机构的商业性质决定其必须考虑 贷款的效益，遵循金融运行的一般规律，满足贷款的基本条件。在与湖南、广西两省区 金融监管机构调研座谈中，他们一致认为，金融机构积极参加扶贫的关键是需要国家财 政或地方财政解决贷款的担保问题以及风险补偿问题。两省区的所有金融机构都认 ・０２４・ 为，不论是担保还是风险补偿，金融机构愿意负担损失的３０％。目前，在没有贴息、没有 担保、没有风险补偿机制的背景下，省作为政治任务下达指标，金融机构很难做到 长期持续性的扶贫投人。从经济金融运行规律看，金融机构不论是发放商业信贷还是发 放扶贫贷款，必须考虑其风险和效益，否则无法正常运行。 （ＳＥ）金融机构金融扶贫产品过于单一，金融服务手段不足 由于贫困地区自然经济占主导地位，商品经济不发达，缺乏竞争力和自我发展能力， 产业构成以农业为主，农业中又以种植业和养殖业为主，导致金融机构金融扶贫基本以 小额贷款为主，不同的银行都在发放小额贷款，产品过于集中。除了国家认定的连片贫 困地区整体搬迁贷款外，其他贷款都是对贫困户的小额贷款；除了极个别贫困地区利用 部分省区代发扶贫债券的资金以及福利彩票扶贫资金外，没有其他形式的金融支持。如 果金融机构与贫困地区做好对接，完全可以利用现有在贫困地区开展订单贷款、期 货业务和集中贫困地区龙头企业发行集合票据或集合债券业务，通过省级或者地市 提供一定的担保或者增信，达到利用其他金融工具的可能。如果扶贫手段和服务手 段过于单一，金融资源不能发挥更大的作用。 （六）扶贫项目同质化导致金融机构扶贫贷款趋同，金融隐性风险增加 湖南省金融机构对湘西的旅游项目争相进行贷款扶持，而对旅游资源较为缺乏的地 区都不愿提供贷款。由于金融扶贫是资金跟着项目走，这导致一个地方金融扶贫资金投 放过于集中，其他自然环境恶劣、资源相对贫乏的地区没有金融机构投资。从地方 看，许多贫困地区的地方在扶贫和组织脱贫的工作中，出现“人云亦云”跟风行动， 不能正确分析、认识自身的特点和资源优势，扶贫立项模仿他地，导致金融机构贷款项 目过于集中。例如，不论是湖南全省贫困地区和贫困户，还是广西全区贫困地区和贫困 户，都将种植红心猕猴桃、火龙果、罗汉果、葡萄和林下养鸡、养鸭等作为脱贫的主要 项目，而从已有资料可以发现，全国其他贫困地区也在开展类似扶贫项目，如果发展到 一定规模，将会出现产量增加形成了产业，但市场滞销，目前已经出现了这种苗头。所 以，应在国家层面及早规划，防止因产品趋同导致金融隐性风险增大。 五、关于进一步改进金融扶贫工作的建议 （一）进一步完善及明确国家金融支持扶贫的制度和，制定相应操作规程 一是进一步完善国家层面的金融扶贫，明确规定扶贫贷款优惠利率和贷款期限， 进一步明确除易地搬迁、助学贷款金融外的扶贫；二是在上明确基础设施 ・０２５・ 全球化２０１７年第２期 建设及基本公共服务类项目落地的和具体操作流程、规则。国家有关部门进一步明 确贫困地区基础设施建设和公共服务、贫困地区及贫困户脱贫的基本条件、具体和 操作流程，使得脱贫更具有可操作性。 （二）明确财政资金为金融扶贫资金的贴息、担保和风险补偿资金 我国由于贫困人口较多、财政能力有限，难以做到贫困人口全覆盖。若以银行 信贷扶贫瞄准贫困地区和贫困人口，可将一次性使用的无偿拨付财政扶贫资金变为多次 周转使用的信贷扶贫资金，达到精准扶贫和持续脱贫目的。即防止脱贫后又返贫，确保 扶贫资金的安全性和可持续性。在我国精准扶贫资金支持方面，下一阶段应主要依靠金 融资金投入，财政资金在扶贫工作中具有无偿性、保底性和公平性等特点，但因国家财 力有限以及地方转移支付能力有限，扶贫投入不可能大幅度增长，应将这部分财政资金 作为金融扶贫的引导资金。建议明确财政扶贫资金除必要的扶贫兜底外，全部用来为金 融扶贫资金贴息、担保、风险补偿，以此撬动巨额金融资金投入扶贫项目。 （三）建立国家级财政扶贫担保机构和风险补偿机构 金融扶贫最大的瓶颈是担保和风险补偿机制的缺失，目前各地虽然建立了担保公司 和风险补偿机制，但是规模小、能力弱，担保范围和风险补偿范围很小。调动金融机构 扶贫的积极性，关键问题是要解决担保和风险补偿问题。建议在财政部门建立国家级扶 贫担保公司和风险补偿机构。为减少不必要的机构设置，可将该职能纳人财政部门，在 不增加新机构的前提下，由现有省市县级财政履行扶贫担保职能和风险补偿职能，通过 设立国家担保机构和风险补偿机制，解决金融机构贷款风险问题，引导其加大对扶贫工 作的支持力度。另外，为帮助金融机构解决扶贫中的贷款损失，建议提高参与金融扶贫 的金融机构不良贷款拨备率，解决金融机构因发放扶贫贷款导致的呆坏账增加的损失。 （四）建立国家级性农业保险机构，或者在现有国家保险机构中明确有关保险公 司专门履行为“三农”及扶贫保险的职责 农业生产有独特的规律性和风险不确定性，如果不建立国家级性农业保险机构 或者由现有的保险机构履行服务“三农”和扶贫保险的职能，商业保险一般都不愿介入 农业领域，更不愿介入扶贫保险。为加快促进扶贫工作的开展以及为“三农”服务，建 议建立国家级农业性保险机构，专门履行支持“三农”和扶贫保险职能，其保险资 金来源由国家财政承担。为发挥现有保险机构的作用，也可不设新的农业保险性机 构，而由国家指定现有保险公司履行该职能。通过这种方式可解决金融扶贫的风险补偿， ・０２６・ 并以此支持“三农”发展和贫困地区扶贫及贫困户脱贫。 （五）明确主体责任。将金融扶贫的主要职能指定落实到具体金融机构 各级需统筹金融扶贫工作，鼓励和引导所有金融机构参与金融扶贫工作。金融 扶贫说到底是一种市场行为，从长期看金融机构在扶贫中一定要赢利，否则这种行为很 难持续下去。为解决目前金融机构参与金融扶贫积极性不高的问题，建议将金融扶贫任 务主要落实到一家金融机构，由该金融机构担负我国贫困地区金融扶贫的主要职能，其 他金融机构则可以市场为导向积极参加。根据调研的情况，建议将贫困地区扶贫和贫困 人口脱贫的主要职能指定由各省区农村信用社承担。由于农村信用社在村镇都有分支机 构，承担扶贫职能最便利。国家可对承担扶贫职能的农村信用社给予上的支持以及 风险补偿和利率优惠。由于易地搬迁资金量非常大，建议将易地搬迁扶贫任务和职能落 实到国家开发银行和农业发展银行，并要求这两家银行作为国家战略任务保证完成，而 不是像目前与地方协商性完成。建议国家财政对承担性扶贫任务的银行机构给 予贴息和风险补偿，以及减免税收和提高不良贷款拨备率。 （六）高标准选定金融支持项目 金融精准扶贫应从贫困地区农村需求人手，顺应贫困地区农业农村经济的特点，探 索符合农业产业化、规模化经营需求特点的金融产品，积极做好贫困地区新型农业经营 主体的经营服务。考虑到大部分贫困地区生态脆弱的实际，高标准选择支持项目，支持 贫困地区走出一条既增强经济实力，又保护环境的绿色扶贫之路。一是大力支持农业农 村基础设施建设，改善贫困地区农业农村生活条件。农村地区尤其是贫困地区财力 有限，公路交通、水利、能源等基础设施建设欠账较多，成为制约地方经济发展的瓶颈。 积极支持特困地区符合国家导向、党政关切、有利于推进城乡统筹发展、具有显著 支农效果的水利、公路、棚户区改造和整体城镇化建设，着力改善贫困地区农民生产生 活条件。二是大力支持农业产业化经营，培育贫困地区特色优势产业。农业产业化龙头 企业和农业小企业，应积极支持贫困地区粮食、棉花、畜禽、水产、花生、板栗、蚕桑、 奶牛，发展林业、茶叶、中药材、蔬菜、水果等规模大、辐射带动力强、品牌响的特色产 业，着力推进优势农产品向优势产业集中、生产加工向龙头企业集中，走“公司＋基地 ＋农户”的产业化经营之路，带动贫困地区农民增收致富。三是积极支持贫困地区农产 品物流体系建设，搞活农产品流通。 ・０２７・ 全球化２０１７年第２期 （七）创新农村金融产品和服务方式 一是创新农村生产要素担保方式。农村“五权二指标”，即农村土地承包经营权、林 权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋民有权，城乡建设用地增减挂钩指标 和耕地占补平衡指标。抓住深化农村改革契机，积极稳妥开展农村“三权”抵押试点， 协助贫困地区地方开展确权、登记、颁证工作，创新“三权”抵质押金融产品。鼓 励将法律法规不禁止、产权归属清晰的农村集体房屋、土地等不动产以及机器设备、产 成品等农村资产，都纳入担保品范围。充分激活农村沉睡资产，扩大农业企业抵质品范 围。二是创新易地扶贫搬迁模式。结合扶贫搬迁项目“公益性、基础性、战略性”的特 点，按照“主体、实体承贷、审贷、择优选贷”的模式，确保易地搬迁移民搬得 出、稳得住、能发展、可致富。易地扶贫搬迁要坚持因地制宜、实事求是原则，采取在 城郊或城乡结合部建立集中安置点，在贫困村镇就近建立集中安置点，在贫困乡镇中 ｔ２， 村或中心集镇（移民建镇）建立集中安置点等模式，以土地为抓手，通过土地增减上市 加快货币流通速度。挂钩解决金融扶贫贷款的还款资金来源，将拆旧区具备复垦条 件的集镇、村庄、农村居民点和零星分散的宅基地纳入拆旧区规划，与区位条件好、发 展较快的城镇建新区组成挂钩周转项目区，并允许土地培养挂钩指标在省内实现价值互 换、有序流转。着力解决易地搬迁地区农民的出行、饮水、上学、就医、就业、安居问 题。三是加强银行、保险、融资担保机构的业务合作，形成三者之间的协同效应，充分 发挥、市场、中介组织的作用，探索助农贷、助保贷、助贫贷等信贷产品，分散和 缓释三农信贷风险，有效支持农村实体经济的发展。 （八）大力推进贫困地区金融生态环境建设 一是加快贫困地区农村信用体系建设。完善农村信用环境评估体系建设，完善农户 信用信息征集与评价，加快建立贫困地区市场经营主体电子信用档案，健全针对市场经 营主体的信用评价体系。二是深入开展“信用户”“信用村”“信用乡（镇）”以及“贫困 地区示范户”“农村青年信用示范户”等创建活动，严厉打击各种逃废债行为，提高贫困 地区各类经济主体的信用意识，营造良好的农村信用环境。三是培育贫困户珍惜个人信 用的意识。通过警示教育，提醒贫困户树立“珍惜信用”的意识，增强个人信用保护意 识，当好诚信客户。 责任编辑：李蕊 ・０２８・
