试论我国保障房存在的问题及解决对策
［摘 要］保障房作为一项准公共物品,应在不过度损失市场效率的前提下满足我国中低收入家庭的住房需求。但我国现存的住房保障制度既缺乏效率又有失公平,究其原因则在于没有协调好住房市场各参与者的利益。本文通过研究美国的住房保障体系得出在住房市场明确的定位及长期制度化的安排是解决我国保障房回归本位的关键。
［关键词］保障房;准公共物品;公平;效率
1 引 言
2008年经济危机以后,我国为防止经济出现大幅波动,制定了四万亿元的投资计划。2009年年底我国信贷规模近10万亿元,是2008年GDP的1/3(数据来源：国家统计局)。囤积在市场上的一部分资金,为了寻求高回报,进入房地产行业,使得房价出现大幅上涨。过高的房价使我国大部分中低收入者面对高昂的房价望而却步。这是中国老百姓继“看病难”后面临的又一重大困难：“住房难”。为解决“住房难”的问题我国在2011年年初宣布今年建设1000万套保障房的任务。(资料来源：住建部,《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》)但在我国保障性住房建设先天不足且存在众多制度缺陷的情况下,这一庞大的建设任务能否完成值得怀疑。
2 我国保障房存在的问题
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念,保障性住房是指为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。通常是指根据国家以及法律法规的规定,由统一规划、统筹,提供给特定的人群使用,并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定,起社会保障作用的住房。保障性住房包括两限商品住房、经济适用住房、性租赁住房以及廉租房。住房是人类生存不可替代的必需品,由于自然禀赋的不同,各国均存在低收入人群无法依靠自己的支付能力以市场化的方式来解决住房问题的现象。为实现对社会弱势群体的福利覆盖,弥补市场失灵,通过承担住房市场价格与居民支付能力差额的补贴,使低收入人群分享到社会经济发展成果,借以维护社会的和谐与稳定。因此保障住房是以转移支付方式完成的社会收入再分配,具有准公品的特点。作为准公共物品保障房,必然会产生市场供给不足的问题。介入市场,提供保障房以弥补市场失灵,是的职责。但是,的介入市场不应以极大的效率损失为代价或者说介入市场的前提是可以做到帕累托改进。然而纵观近几年我国保障房建设(如图1,2009年保障性住房建设竣工套数),可以看出,我国保障房因建设存在数量不足,同时建设完成的保障房质量不高、覆盖目标人群少、使用效率不高等明显问题,致使介入保障房建设后不但没有引起帕累托改进，反而造成了市场价格的进一步扭曲。
从其根源来看,我国保障性住房建设数量不足、质量不高的原因是没有协调好住房市场各方参与者的利益。以经济适用房为例,土地由划拨,企业负责建设,承担配套设施建设费用,并免收各种行政事业性收费和性基金,并规定开发商利润率不超过3%。但作为开发商而言,利润3%的,抑制了房地产商合理投入与技术改进的积极性；同时,在理性的前提下,开发商没有理由放弃高回报的商品房而投资于保障房,所以房地产开发商没有动力去建设保障房。作为地方,由于与地方事权与财权的不均衡导致的近几年积累下来的地方性债务已达到惊人的数字,审计署审计长刘家义近日披露,通过审计调查18个省、16个市和36个县,截至2009年年底,这些地方的性债务余额高达2.79万亿元。2011年的保障房建设需要资金约1.3万亿元,补助资金1030亿元,地方需要提供4000亿元左右的资金,剩余的8000亿元需要民间资金的参与。在这种情况下,地方只能以土地出让金来弥补财政赤字。据发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占预算外收入的60%以上,让地方大规模建设保障房,去干减少自己财政资金来源的事,在监督机制不健全的情况下,地方当然不会积极。因此,我国保障房缺失的根本原因就在于国家没有协调好住房市场各主体间的利益关系,使房地产商和地方缺乏建设保障房的动力。
2007年地方财政赤字达到1.45万亿元,全国土地出让金毛收入约1.18万亿元,土地出让金毛收入占地方财政赤字的比例达到81.1%,2004—2007年,这一比例平均为66.7%,这意味着土地出让金毛收入弥补了地方约66.7%的财政赤字。
3 美国保障房对中国的启示
美国自20世纪30年代以来先后出台了《住房法》、《住房抵押贷款法》、《国民住宅法》等法案,对低收入人群的住房保障作出了相应的规定。其中的《住房法》是美国公共住房发展的里程碑,其中就明确提出,提高国民的基本福利是一项国策：“联邦为各州、地方提供资金和信誉保证,以为低收入国民提供安全、体面、整洁的住房。”为明确的职责,《住房法》中规定,必须为低收入者提供较低租金的住房,低收入者租住符合规定要求的住房时,只需支付占家庭收入30%的租金,超过部分由支付。在其后的修订稿中,又将这一房租补贴办法推广至退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群。在《国民住宅法》中,为完成这一目标提供了资金支持。《国民住宅法》中规定,提供低利息贷款,鼓励私人投资于低收入人群公寓住宅,建成后的住房优惠提供给由于城市重建或公共计划而失去住所的人群；房屋署拨款建设公共房屋用于出租,那些给予优惠的津贴房屋,则由私人非牟利机构具体实施建设并管理,主要租给低收入的老年人。在金融方面,美国的私人金融机构和金融机构都经营房地产贷款,特别是个人住宅抵押贷款；美国还有专门的信贷机构,如联邦住宅放款银行委员会、联邦住房抵押贷款公司、联邦住宅管理委员会等,主要职能就是为放款协会提供贷款二级市场,为买房者提供抵押贷款保险与资
金。这些法规为美国住房保障走上规范化道路奠定了基础,同时也规范了在市场中的行为。在各项法律中明确了与各级州职责与参与保障房建设的方式,从法律的高度明确了的责任也为公众监督提供了依据。美国任何住房市场的都要通过公共决策来制定,由公众监督对公共住房的投资情况以避免对公共住房的投资不足以及“权力寻租”。同时,应该以怎样的方式在不过度干预市场的前提下,介入保障房这个具有准公共物品性质的市场做法值得我们考虑。美国在建立住房之初就明确提出：“对公平的维护不应以效率损失为代价。”在这个原则指导下,美国通过其强大的住房金融体系和住房补贴制度来实现住房的保障性任务。美国住房保障体系(美国住房供应体系如图3所示)：首先,美国根据各地区经济发展与收入水平的差异制定“廉价住宅目标”,然后由中低收入家庭租入廉租房或购买商品房。中等收入家庭购买资金不足时,可以向住房金融机构申请长期低息贷款。为保证资金来源,同时规定住房金融体系所发放的贷款中,必须有一定比例的承借人为中低收入家庭。但对于低收入家庭而言,廉租房租金以家庭收入30%为上限,与市场租金的差额由提供的住房券支付,私人出租者获得市价租金。而对于地产商而言,为获得银行贷款,私营开发商会主动在项目中安排一定比例的面向中低收入家庭的低价住房。但房地产商所建的房屋,因低收入家庭有租房券或低息贷款为补充,可以以市场价格租出或出售,这样并没有影响地产商的利润同时也不会降低他们的积极性。
通过对美国保障房制度设计的分析后,笔者认为,美国保障房制度有两点是成功的：其一是美国完善的关于住房保障制度的法律体系。其二是美国在房地产市场上清晰的定位。笔者认为,正是由于美国有完善的住房保障法律体系,使保障房有了长期的制度安排,因此联邦和各州职责权利清晰,应该做什么、怎样去做都有明确的法律规定,履行职责有法可依,也加强了公众监督。另外,本文多次提及保障房具有准公共物品的特点,即应该介入,但应该以怎样的方式介入保障房又不否定市场、与房地产商怎么合作来提供保障房、如何保护房地产商利润显然是个问题。美国在保障房提供中的成功制度设计,是值得我国借鉴的。
4 解决保障房问题在于协调好各方利益
“十二五”期间,3600万套保障房的建设总量,意味着按照一个家庭三口人来计算,可以解决超过1亿人口的住房问题,同时市场新增住房中,保障房市场增量占比保持在50％左右,全国城镇保障性住房覆盖率将从目前的7%~8%提高到20%以上(数据来源：凤凰网)。同时这也意味着中国住房市场又一次回到了主导的保障性住房上来。这一次大规模的出手,是以行政命令的方式且在扭曲市场价格的情况下介入,介入市场并没导致市场的帕累托改进。从美国的住房保障制度中我们可以清晰地看出,真正长期解决好保障房问题的关键在于协调好各方利益。
从短期来看,为协调好住房市场各参与者的利益,首先应明确我国住房供应体系,建立以中低收入家庭使用廉租房、中等收入家庭购买经济适用房或两限房、高收入者购买商品房的住房体系。同时,放开对开发商及私人房屋出租者的价格,使其以市场价格出售或租出房屋,国家给中低收入家庭购买者或租入人提供
低息贷款或住房补贴。房地产开发商在获得贷款时必须承诺建设一定比例的经济适用房及廉租房。这样既为地方减轻了负担,同时房地产开发商也有了动力建设保障房。
从长期来看,我国住房保障市场需长期制度化安排,首先应转变我国住房保障补贴方式,我国原有的住房保障措施为住房公积金,其公积金数额由劳动者与所在单位共同缴存,但我国公积金制度中并未规定单位交存数额的上限使得很多企业为吸引人才过度提高单位交存比例,引起住房资源向中高收入者流入却很少保障到低收入人群。所以我国应借鉴美国住房券制度以住房券形式将住房补贴直接发给低收入者。负责补贴资金的筹集,并规定地方需每年制订保障房建设计划,根据地方的保障房建设数量进行转移支付。其次在不违反市场价格机制的情况下,地方与房地产开发商签订责任书,规定开发商新建楼房中必须有一定比例的保障房,否则无法得到房产开发所必需的贷款资金。最后,要明确我国住房市场的发展目标,以法律形式规定各级职责。
笔者认为,我国保障房的缺失责任不在于地方或是房地产开发商,而在于缺少一个协调各方利益的机制。应该意识到,我国保障房建设需要制度化规范来保障,这样才能保证这只有形的手正确发挥作用。相比于美国完善的住房法律保障制度来说,我国现阶段住房法律保障制度还有很多欠缺。因此,完善我国住房市场的法律保障及处理好住房市场的各方利益,是关乎我国保障房建设是否真正落实的重中之重。
