关于加强文物保护单位的巡查和执法工作的
认识和思考
前 言
北京是享誉世界的历史文化名城，文源深、文脉广、文气足、文
运盛。这座伟大的城市有着3000多年的建城史和850多年的建都史，积淀了中华民族优秀传统文化精华。2011年10月18日中国党第十七届委员会第六次全体会议通过了深化文化改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定。北京为深入贯彻党的十七届六中全会精神，全面落实《关于深化文化改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》推动首都全国文化中心的示范作用，建设中国特色社会主义先进文化之都，审议通过了《北京关于发挥文化中心作用加快建设中国特色社会主义先进文化之都的意见》（以下简称《意见》），为北京绘就了建设先进文化之都的“路线图”。
当前，北京已经进入了实施“人文北京、科技北京、绿色北京”战略，建设中国特色世界城市的重要阶段。《意见》在视角上强调“首都”的分量，提出了建设“先进文化之都”的目标，也为我们北京今后10年的文化发展指明了方向。在文化创新、科技创新“双轮驱动”战略的统领下，《意见》提出了“九大工程”，全方位部署了推动首都文化大发展大繁荣的具体任务和措施。我们北京市文物局肩负着“历史文化名城保护和利用工程”（九大工程之一）的重任。随着历史文化名城保护和利用工程的启动，文物保护和利用的矛盾也日益加剧。近
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几年来北京陆续发生了清华大学火灾案、拈花寺火灾案、晋翼会馆不合理使用案以及眼下媒体热炒的梁林故居案，这些案例都说明了加强文物监察执法工作的重要性和必要性。
北京市文物局文物监察执法队(曾用名安全督察处)成立于19年,主要负责全市辖区内文物保护单位的文物安全巡查和行政执法工作。十多年来。在局领导的关怀和培养下,文物监察执法队不断发展壮大,在工作中我们“边学边干，边干边学”，逐步积累了一些专门针对文物监察和执法工作的经验教训。随着现在文物安全工作任务越来越重，区县也相继成立了文物执法队，现在正开始招聘不可移动文物安全监督员， 由于人员变化大，许多新来的同志无法进行统一完整的业务培训，一般都是跟着老同志边学边干。
为促进文物巡查和执法工作的稳定发展，提高巡查执法人员素质，笔者将自己十年来在一线的工作方法和实践，整理成文，内容主要包括两个部分：一部分是巡视检查；一部分是文物执法。目的也有两个：一是促进巡查执法人员进行学习和交流，也可培训区县刚开始招聘的文物安全监督员，使大家真真懂得“如何查，查什么”；二是让文物保护单位的管理使用者明白文物安全工作怎么做，让大家懂得“主管部门查什么，自己日常维护如何做”。下面我谈谈自己对文物监察执法工作方面的认识和思考。
一、文物监察执法的涵义
监察，“监者，临下也，领也，察也，视也”；“察者，察责催促也”。简单地说就是监督检查的意思。应该有两层意思：一是亲临现场进行检查；二是发现问题并督促其整改。现代管理中的监察，是指管理主体为获得较好的管理效果，对管理运行过程中的各项具体活动所实行
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的检查、审核、监督督导和防患促进的一种管理活动。文物执法比较容易理解，简而言之就是文物行政机关对违反文物法律法规的行为进行查处。
我们这里讲文物监察执法工作，确切地讲就是文物行政部门对文物安全进行管理的一种形式，是为了维护文物的安全，运用行政力量，对文物安全进行监督与管理的一种特殊活动。因此文物监察执法工作应该包括两项工作内容：一是对文物保护单位的文物安全巡视检查；二是对违反文物法的行为实施行政处罚。
二、文物监察执法工作的指导思想和工作目标
19年5月31日北京市批准，19年7月日北京市文物事业管理局发布了《北京市文物保护单位巡视检查报告制度暂行规定》。根据规定北京市文物局对辖区内的全国重点文物保护单位进行巡查，每半年巡查一次,抽查市级文物保护单位；区（县）文委巡查市级文物保护单位，抽查区县级文物保护单位，每半年巡查一次。目前全市有全国重点文物保护单位98处115家单位；市级文物保护单位有255处；区（县）级文物保护单位有567处。
文物监察执法工作必须贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针，坚持“深入基层、掌握实情 、隐患必除、违法必究 ”的指导思想。随着经济的发展、城市改造的加快，以及当下对社会上“文物经济价值”的热衷，让文物保护安全形势日趋严重。为了加强文物保护单位的日常保护和管理，及时发现和处理违法违章行为，消除文物安全隐患，文物监察执法工作人员必须深入到文物保护单位基层一线,巡查文物保护单位的基本情况，尤其是安全方面存在的隐患。要掌握全市文物保护单位存在什么问题、有什么困
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难、需要哪方面的支持；对违反文物法律法规的行为要积极引导，责令整改，依法进行查处。社会上对文物法了解甚少，在处理一些违法案件时难度比较大，所以文物监察执法工作必须扎实细致，特别是文物执法必须严谨合法。在日常巡查中要让文物保护单位感受到巡视检查不是简单的 “走过场”，文物执法不是“找事”而是帮助纠正错误；要让对方体会到我们都是“文物工作者”，是“一家人”。我们的目标是一致的---真心实意地帮助文物保护单位发现消除安全隐患，纠正违法行为，共同保护好我们共同的文化遗产文物资源。
三、文物监察执法的内容
文物安全巡查和执法检查的范围包括：
（一）全国重点文物保护单位和市级文物保护单位保护范围内;
（二）博物馆、纪念馆、陈列馆等文物收藏单位； （三）文物库房、文物修复室等文物保管场所；
（四）文物保护单位保护范围内和五类建设控制地带内的施工工地；
（五）地下文物埋藏区和历史文化街区的建设工程。 文物安全巡查和执法检查的基本内容包括：
（一）文物、博物馆单位消防安全机构设置、人员管理、责任制度落实情况和消防控制室操作人员持证上岗情况； （二）消防设施设备和消防车通道
1．文物保护范围内应合理设置消火栓，确保能够正常使用； 2．文物建筑内应安装防火报警装置，确保能够正常使用； 3．文物保护范围内应配置适量的灭火器材，确保有效适用； 4．文物保护范围应设置消防安全标志；
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5．文物保护单位应确保消防车通道通畅。 （三）用火、用电、用气管理
1．禁止在文物保护范围内堆积易燃可燃物品；禁止将煤气、液化石油气等引入古建筑物内；禁止在古建筑的主要殿屋进行生产、生活用火；在厢房、走廊、庭院等处确需用火的，必须经上级文物主管部门批准。
2． 非宗教活动场所的古建筑内禁止燃灯、烧纸、焚香，指定为宗教活动场所的文物保护单位内燃灯、烧纸、焚香，必须采取有效防火措施，设专人看管。
3.文物建筑内用电线路的敷设应采取穿金属管等防护措施。 4.古寺庙、道观、庙堂内悬挂的帐幔、伞盖等易燃物品应做防火处理；
（四）防雷措施
1．文物建筑应根据评估情况安装相应的避雷设施（见DB11/741-2010《文物建筑雷电防护技术规范》4.1-4.4）； 2．文物建筑的防雷检测间隔应为12个月。宜在雷雨季节以前进行。对于检测不合格的设施应及时进行整改（见DB11/741-2010《文物建筑雷电防护技术规范》9.1.4-9.1.6）。
（五）文物保护单位应根据本单位的实际制订灭火和应急疏散预案，内容和程序应科学、有效，具有可操作性。
（六）在古建筑之间及毗连古建筑禁止私搭乱建棚、房。 （七） 检查文物保护范围内和五类建设控制地带内的施工工地：
1、工程项目必须要有防火安全协议；
2、 施工操作的电、气焊工必须要有操作证件；
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3、古建筑内禁放汽油、油漆等易燃物品；
4、文物建筑施工现场严禁吸烟，易燃物品应及时清理，使用明火必须要有门批准的使用许可证。
5、核查文物保护单位内或建设控制地带内、历史文化街区内建设工程项目的审批施工情况，包括：核查该工程项目是否文物主管部门审批和核查该工程项目是否超审批范围施工，主要是超面积或超高。如果未物主管部门审批，将启动行政执法程序。
6、地下文物埋藏区的建设工程必须经过文物部门进行施工前期考古勘探。
五、文物监察执法的操作流程
文物监察执法队作为文物安全主管部门，要忠实履行监管职责，
就必须要有一整套科学、合理、规范、实效的工作流程。这样无论巡视检查和执法工作任务多重，工作人员也能做到忙而不乱，有条不紊。结合巡查执法工作实际，一般的工作程序是：
首先必须准备好必备的工作用具：(1)文物法律法规；（2）《北京市文物安全检查记录》、《北京市文物安全隐患整改通知书》；（3）完整的文物行政执法法律文书；（4）数码相机、录像机、测距仪、定位仪等。（5）有条件的话，还需要能够无线上网的笔记本电脑、便携式打印机。
监察执法的一般工作流程是：
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在我们巡视检查之前，首先要通过文件、资料、书籍或电脑等了解一些将要前去检查的文物保护单位的背景资料。比如巡查故宫，可以先了解关于故宫的历史沿革、文物局是否有审批项目、安防方面是否审批过项目等内容。 电话预约，一般应该先联系文物保护单位的办公室，说明巡查的意图、时间、人员以及需要准备的材料和事项。等待办公室回复检查当日的接待部门和人员后就可以了。 根据预约时间，当日到达文物保护单位实地检查，具体检查的范围和检查的内容在检查过程中，如果发现文物保护范围内或五类建设控制地带内有工程施工项目，无论是拆除古建还是修缮、建设，都要核实文物主管部门的审批手续，对于违法违章项目应启动行政执法程序 案件来源：1检查发现 2上级机关指定或转来 3相关部门移交 4群众举报 5媒体关注 （详见文物监察的范围和检查的内容）如发现例图（见图1-4）情况，即可拍摄留或隐患整改通知单的依据。 作资料，同时也是作为问题留写检查记录 实地检查完毕后，和文物保护单位的相关部门和工作人员座谈，主要是查看文字性 材料，包括文物安全方面的规章制度、文物安全责任制、各种文物安全应急预案现场核实后，填写现场勘验笔录、谈话记录、立案审批表 等。请文物保护单位填写调查表，便于掌握文物保护单位的安全情况。 经队领导和主管局领导批示统一后，承办人进一步调查取证。取根据检查及座谈情况，对于安全问题较大，存在安全隐患的单位可以制发文物安全隐患整改通知书，主要是责令限期整改安全隐患。 根据队领导的处理意见，征求主管局领导的处理意见 不需处罚或不需听证的处罚，承办人报主管批准案件终止或予以处罚。承办人拟定处罚告知书并送达 证完毕后填写调查终结报告提出拟定处理建议 根据检查及座谈情况，对于安全问题不大，无明显隐患的单位可以制发检查记录，主要是建议性的安全提示。 对于制发文物安全隐患整改通知书的单位，必须根据通知书中规定的时限，到期进行核查。根据核查情况再决定下一步的具体工作。 听证案件，经集体讨论后形成处理意见 处罚告知或听证承办人拟定听证告知书并送达
期限程序终止后，承办人填写《案件处理承批表》 队领导、主管局领导分别批示意见 承办人拟定《处罚决定书》，需要罚款的并将缴款书送达当事人 处罚执行完毕，承办人填写《结案报告》，经队领导、主管领导批准可以结案。 7
图1 文物保护单位内私搭乱建、乱堆易燃物 图2 文物建筑破损严重年久失修
图3 文物建筑电线违反规定没有穿管 图4 文物建筑内违反规定使用燃气管和明火
六、文物监察执法人员队伍建设
（一）人员配备 随着经济的发展，整个社会越来越重视文物保护工作。为了加强对文物保护单位的日常保护和管理，市区（县）两级都成立了文物执法队，其中有一项职能就是负责文物保护单位的文物安全巡视检查。根据管辖文物保护单位的数量和工作量，文物监察执法队必须要有足够的工作人员。工作的特殊性还要求这些巡查执法人
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员的配备应该有特殊的要求，他们应该热爱文物事业，具备公民基本的道德素质。
（二）人员培训 作为文物巡查执法人员必须接受定期的工作培训。科技的发展和工作效率的提高，要求巡查人员必须具备法律知识、公文写作知识、电脑知识、汽车驾驶技术、会识图、会绘图、会使用GPS系统、还要掌握讲话的艺术，会和人沟通。
（三）素质教育 北京市辖区内有全国重点文物保护单位98处114家，市级文物保护单位257处。每年的巡视检查任务非常重，根据日常的巡查实践，我深切地体会到要做一名合格的文物巡查人员必须具备以下基本的素质：
首先要“勤跑”。文物保护单位点多面广，有的在市区，有的在郊外；有的掩没在胡同之中，有的深藏于大山深处。所以巡查人员必须具备吃苦耐劳的精神，无论严寒酷暑，都要坚持到一线巡查。 其次要“勤看”。文物保护单位一般面积比较大，各个古建筑使用功能也不一样，或者管理使用单位比较多。所以巡查人员必须具备认真细致的精神，各个涉及安全的角落都要检查到，不留死角。 再次要“勤学”。文物知识，深奥无穷，尤其是涉及文物安全方面的知识更是繁复纷杂。既有消防知识，还有避雷知识、安防知识和文物保护知识等等。所以巡查人员必须具备谦虚好学的精神，平时要多学好问，多积累专业方面的知识。
最后还要“勤思”。随着科技的日新月异，文物安全保护方面的技术知识也不断提高，许多新材料新技术被应用到文物保护中来。比如北京市文物局从2007开始利用3S技术检测不可移动文物的技术，在全国尚属首例。所以巡查人员必须具备钻研创新的精神，既要学习新
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知识，更要主动思考，大胆创新不断提高自己的业务能力。
（文物监察执法队 姜明君）
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