新公共管理语境下的中美地方电子政务理念解读
[摘 要] 在战略目标上,美国地方的电子政务表现为一种以服务对象为本位的电子政务,而中国地方电子政务则更多地表现为以地方管理者为本位的电子政务。从理论基础上来说,美国地方电子政务是在新公共管理理论模型指导下的电子政务,而中国的电子政务则表现出完善官僚制的工业化模型特征。在建设内容上看,美国地方电子政务更多地表现为增强为公民服务的能力,而中国地方电子政务建设则更多投入到增强地方自身的管理能力上。正是由于从理论到实践的这种巨大差异,造成了中美两国在电子政务理念上不尽相同。
[关键词] 新公共管理; 电子政务; 战略目标; 比较分析
一、中美地方电子政务建设的战略目标对比分析
地方在规划其电子政务建设时往往要制定其战略。而电子政务战略的确定,受到经济环境、行政环境等外部战略环境因素的制约。中美两国在行政生态环境上有巨大的区别,行政改革也呈现不同的发展方向和发展路径,对电子政务的发展在战略上提出了不同的要求。
美国地方的电子政务发展战略,是在自20世纪90年代开始的一系列重塑(或再造)的改革运动中逐渐形成的,具有明显的从关注效率,到改进功能,最后实现再造的递进层次性特征。在90年代以后一场重新定义角色的再造运动中,从联邦到地方的各级都提出了“以公民为中心”利用信息通信技术(Information and Communication Technology,ICT)实现转型的口号和愿景,并开始了持续的改革。美国地方电子政务建设的战略目标也开始从“以提高效率为核心”向“以顾客需求为核心”转型。为了实现这一转型,仅仅从效率的角度关注信息技术在部门的应用是远远不够的,必须着眼于政务流程重组和再造。联邦、州和地方纷纷通过技术协调的方式来改进管理,转变结构和运作模式,改革传统部门设置,实现流程的重组。在这样的行政环境下,我们可以看到美国地方电子政务建设和运营具有清晰的递进的层次性:提高效率—改进响应—实现再造。以明尼苏达州为例,该州在一份总结其电子政务建设经验的文件“A Best Practices: Local E-Government ”中提出了该州地方电子政务建设的三大基本目标:第一是提高地方公共服务提供的质量、速度和普及程度并降低成本;第二是通过增加公民参与治理过程,促进公民和的互动,使地方更加负责(accountable);第三,在自动化世界里用新的方式组织公共信息与服务的生产和分发。在这样的时代背景和战略环境下,电子政务的战略目标清晰明确,一方面电子政务成为美国各级创新的重要手段,另一方面持续的变革又要求电子政务不断向前推进,使真正实现流程优化重组,打造“以公民为中心”的电子。从本质上来说,这是一种以服务对
象为本位的电子政务战略。
而中国的电子政务战略背景则比较复杂。我国工业化的任务尚未完成,却面临着建立信息化社会行政模式的要求,这种农业社会、工业社会与信息社会兼具的过渡社会特征使我国的行政一方面要完善有传统工业社会特征的官僚制,另一方面又要实现具有信息社会特征的行政组织的扁平化。对经济发展不平衡的地方而言,电子政务战略目标的确定显得尤为困难。从全国总体范围来看,虽然层面确定了“以信息化带动工业化”的策略,有的经济发达地区已经在尝试信息化的政务流程优化和协同的时候,有的落后地区还刚刚起步进行信息技术的初步应用。在这种战略环境的约束下,我国地方电子政务的战略选择依然是旨在加速工业化进程的以管理主义为指导的效率中心论,一方面促进职能转变,另一方面促进政务公开,打造阳光,通过各种信息技术的运用使各级地方在行使经济和社会管理职能的时候通过电子政务应用系统、专家决策支持系统、数据仓库与数据挖掘技术等信息技术手段来处理行政事务,分析行政数据,为科学决策、民主决策提供技术条件。从本质上来说,这是一种“以管理者为本位”的电子政务战略。
二、中美地方电子政务理念的理论基础
如前所述,美国兴起电子政务建设的时期,也是其“重塑运动”开展的时期,可以说,电子政务建设和重塑是密不可分的。新公共管理理论是指导重塑运动的重要理论,以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。其中包括基于现代经济学关于经济人的假定、公共选择和交易成本理论、成本-效益分析方法等,形成公共管理进行绩效界定与评估的依据,包括在公共管理部门引入私营部门管理手段,如绩效管理、目标管理、组织管理、人力资源管理等方面的成功方法,以及引入所谓企业家精神来重塑,以效率为核心来进行公共行政改革。这些思想也成为美国各级开展电子政务建设的指导原则。美国地方在电子政务建设中,已经逐渐形成了 “小、大社会”和“掌舵的,而不是划桨的”这一整体治理模式。在新公共管理理论指导下的电子政务理念,是一种以流程重组为基础的电子政务理念。新公共管理理论认为,公共部门的组织结构将由金字塔形向扁平化发展,按工业化社会的理性官僚制模型所构建的公共部门组织结构,意味着高昂的行政成本和低下的行政效率,而且不符合“以公民为中心”的要求,必须进行改革。电子政务可以有助于以技术进步为手段,去推进和实现从“以自身为中心”向“以公民为中心”的转型,因此电子政务不应该建立在原有政务流程的基础上,必须与政务重组和流程再造结合起来。
而中国的电子政务建设从实质上看,还是一种具有工业化社会特征的官僚制模式的电子政务,即管理型电子政务。在电子政务的策略选择上,与现代官僚制模式相适合的原则,就是通过实施电子政务,利用现代信息技术的手段,加强行政管理,建设有效益的。比如,强调通过电子政务,扩大财政收入,减少财政浪费,提
高办公效率,提高公出,降低运行成本。
三、中美地方电子政务建设内容比较分析
笔者在美国地方进行电子政务的建设和使用调查中,感受到了中美两国地方电子政务建设内容的差异。一提到e-government,美方人员马上就联想到能够为公民提供多少服务?能够给居民带来什么便利?能够换来多高的满意度?美国地方为居民提供的公共服务种类很多,相当一部分已经能够实现在线服务流程。在地方网站上实现在线服务程度比较高的项目主要有如下一些类别:在线支付税费和罚款,比如财产税和交通违章罚款的缴纳;在线办理许可;申领与更新各类商业执照;在线申请公共区域的使用,比如提交申请;在线查询工作招聘信息;在线下载各类表格;GIS地理信息系统应用等。由于的应用系统都集成在Internet上,因此很多在线服务项目已经实现网站前台同后台业务系统的集成。比如财产税的缴纳,居民通过网站能够随时查阅到自己财产税的评估情况并进行在线缴纳,还可以随时调阅房屋的地图和丈量、评估数据,财产税的缴纳历史记录。这些Web服务都与县的财政司库办公室业务处理系统的后台集成在一起,实现较高的信息化水平。
而我国地方的电子政务投入建设的,多数都是一些内部使用的信息系统。有专家说,我国电子政务发展很快,但绝大部分是靠纵向的行业推动,比如,工商、税务、海关、银行、等系统内部的电子政务建设成效明显,但是横向推动非常困难。部分经济发达地区的网站能够为居民提供一部分在线服务,但大部分都以提供信息、表格下载为主。正是由于我们采取了“以管理者为本位”的电子政务战略,不重视电子政务的公共服务功能,因此造成了这种局面。
四、结论
尽管我国的地方电子政务建设开展得如火如荼,已经取得了令人瞩目的成就,但是问题还依然不少。其中,最让人担忧的就是过于强调地方管理者的能力,而忽视了社会公众的需求趋向。究其根本原因,正是由于工业社会与信息社会兼具的过渡性社会特征使得地方选择了“以效率为中心”的战略目标,开展地方电子政务建设的理论基础仍然是基于工业化社会特征的理性官僚制模型,建设内容主要集中于纵向业务系统。党的十七大提出了“建设服务型”的目标。服务型的一个重要特征就是在信息技术条件下以公众为中心的服务模式。构建服务型,对电子政务建设要以公众为中心,以需求为导向提出了更高的要求。地方电子政务建设只有不断满足“顾客”需求,完善“顾客”服务才能真正提
高电子政务的使用率,提高公众对的满意度,实现构建服务型的目标。
主要参考文献
[1] D F Norris and M J Moon. Advancing E-government at the Grassroots: Tortoise or Hare[J].Public Administration Review,2005,65(1): -75.
[2] D M West. E-government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes[J]. Public Administration Review,2004,(1):15-27.
[3] 崔旭,邵力军. 美国地方在电子政务建设中的困境与出路[J].图书馆理论与实践, 2009(4):72-76.
[4] 姚国章.美国电子政务战略规划解析[J].电子政务, 2009(12):10-13.
[5] 杨冰之.美国电子政务建设的评价措施 [J].信息化建设, 2003(9):52-53.
